Accesso agli atti e segreto commerciale: autonomia e motivazione del provvedimento di oscuramento nel nuovo Codice dei contratti pubblici

07802 /2026 REG.PROV.COLL.

06030/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2026, proposto da
Cosp Tecno Service soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Via Panama, 89;

contro

Provincia di Viterbo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Felice, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, Via Filangieri, 4;
Provincia di Viterbo – Stazione unica appaltante; Comune di Orte, non costituito in giudizio;

nei confronti

Progitec s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gaetano Spoto Puleo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, 1 luglio 2026, n. 11974.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Viterbo e di Progitec s.r.l.; Visti tutti gli atti della causa;
Viste le conclusioni delle parti;
Relatrice nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2026 la cons. Floriana Venera Di Mauro;

FATTO e DIRITTO

1. Cosp Tecno Service soc. coop. a r.l. (di seguito anche: Cosp) ha proposto appello avverso la sentenza indicata in epigrafe, mediante la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto il ricorso della medesima società, finalizzato a ottenere l’accesso alla documentazione relativa all’offerta tecnica presentata da Progitec s.r.l. (di seguito anche: Progitec) nell’ambito della gara svolta dalla Provincia di Viterbo, quale stazione unica appaltante, per l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia del Comune di Orte per la durata di otto anni (CIG B7505E9E51).
2. Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, la procedura è stata indetta sulla base della determinazione del Comune di Orte n. 13 del 27 gennaio 2025, come integrata mediante la determinazione n. 714 del 12 giugno 2025.
Il valore posto a base di gara è stato determinato in euro 10.019.384,18.
Il bando di gara del 19 giugno 2025 ha previsto l’affidamento dell’appalto con procedura aperta, ai sensi dell’articolo 71 del Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, con applicazione della c.d. inversione procedimentale, di cui all’articolo 107, comma 3 del medesimo Codice.
L’aggiudicazione è stata prevista secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’assegnazione di un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica e di un massimo di 30 punti per l’offerta economica.
Alla gara hanno partecipato cinque operatori e, all’esito delle operazioni di valutazione delle relative offerte, Progitec si è collocata al primo posto, con il punteggio complessivo di 99,916 (di cui 70,000 punti per l’offerta tecnica e 29,916 per quella economica), mentre la ricorrente appellante Cosp è risultata seconda graduata, con il punteggio di 95,475 (di cui 65,475 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per l’offerta economica).
Sono state successivamente svolte le operazioni di verifica dell’anomalia delle offerte degli operatori collocatisi ai primi due posti della graduatoria, nonché la verifica della documentazione amministrativa, stante l’applicazione della c.d. inversione procedimentale.
Con la determinazione del Comune di Orte n. 518 del 12 maggio 2026 è stata infine disposta l’aggiudicazione in favore di Progitec.
3. Sin da prima dell’aggiudicazione, con istanza in data 20 aprile 2026, Cosp ha inviato alla Provincia di Viterbo, quale stazione appaltante, un’istanza di accesso alla documentazione relativa all’operatore che risultava primo graduato, evidenziando che: “la società istante è titolare di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge 241/1990”; “l’accesso è richiesto anche ai fini della tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi, configurandosi quale accesso difensivo”; “ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. 36/2023, è garantito l’accesso agli atti delle procedure di affidamento, con prevalenza delle esigenze difensive”.
Con la predetta istanza si domandava l’esibizione:
– dell’offerta tecnica e dell’offerta economica presentata dall’operatore aggiudicatario;
– di tutti i verbali di gara;
– degli atti e dei documenti relativi alla valutazione delle offerte e all’attribuzione dei punteggi;
– della documentazione completa relativa al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, inclusi la richiesta di giustificazioni, i giustificativi prodotti dall’aggiudicatario, le eventuali integrazioni documentali, nonché le relazioni, i verbali e le valutazioni conclusive in ordine alla congruità dell’offerta;
– della documentazione relativa alla verifica del possesso dei requisiti in capo all’aggiudicatario, ove già effettuata;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente alla procedura. Con tre distinte note in data 20 maggio 2026, la Provincia di Viterbo:
– ha comunicato a Cosp l’avvio del procedimento relativo alla predetta istanza, nonché il differimento dell’accesso richiesto all’aggiudicazione;
– ha notificato a Progitec l’istanza di Cosp, comunicandole la possibilità di presentare una motivata opposizione entro il termine di dieci giorni;
– ha chiesto agli operatori economici partecipanti alla gara “[a]i sensi e per gli effetti dell’art. 35 e 36 del D.lgs. 36/2023 (…) di fornire la propria offerta tecnica oscurata soltanto delle parti che si ritengono segreti tecnici o commerciali, fornendo idonea motivazione in merito a detto oscuramento (…)”.
Progitec ha quindi inviato alla stazione appaltante, in data 22 maggio 2025, “copia conforme dell’offerta tecnica presentata in sede gara, opportunamente oscurata nelle parti qualificabili come segreti tecnici e commerciali”, dichiarando di opporsi all’ostensione delle parti oscurate.
In data 26 maggio 2026 la Provincia di Viterbo ha reso noto il provvedimento di aggiudicazione della gara e ha comunicato l’avvenuta pubblicazione sull’apposito portale “(…) degli atti e verbali di gara e dei documenti d’offerta degli operatori economici (…)”.
4. Con ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo per il Lazio, notificato e depositato il 5 giugno 2026, Cosp ha domandato l’annullamento: (i) dell’avviso con il quale la stazione appaltante ha pubblicato l’offerta tecnica e quella economica di Progitec oscurando i predetti documenti e ha omesso di pubblicare i giustificativi dell’offerta dell’operatore aggiudicatario; (ii) del provvedimento, di estremi e contenuto sconosciuti, con il quale la medesima stazione appaltante ha disposto di oscurare l’offerta e di non pubblicare i giustificativi dell’anomalia della stessa.
La ricorrente ha, quindi, chiesto l’accertamento del proprio diritto ad accedere ai predetti documenti.
5. Con nota indirizzata alla Provincia di Viterno in data 8 giugno 2026, Cosp ha, inoltre, sollecitato la trasmissione non solo dell’offerta di Progitec in versione non oscurata, ma anche dell’ulteriore documentazione già richiesta in precedenza. L’operatore ha poi insistito, mediante una successiva comunicazione del 9 giugno 2026, per l’esibizione almeno della documentazione relativa ai giustificativi di Progitec, nonché della documentazione amministrativa e dell’offerta economica non oscurata dello stesso operatore, evidenziando l’assenza di opposizione della società controinteressata con specifico riguardo a tali atti.
La Provincia di Viterbo ha domandato a Progitec, con nota in data 8 giugno 2026, di indicare entro cinque giorni “(…) quali parti dell’offerta siano da sottrarre all’ostensione ai sensi dell’art 35 del D.lgs 36/2023 (informazioni che costituiscono segreti tecnico commerciali)”, precisando che “a tal fine si richiede che le parti da secretare siano individuate chiaramente con la indicazione delle pagine e dei righi (con l’invio dei documenti già epurati dalle parti da secretare) in riferimento all’effettiva sussistenza di segreti tecnici e commerciali”.
Progitec ha riscontrato la richiesta con una comunicazione del 10 giugno 2026, mediante la quale ha trasmesso nuovamente la propria offerta parzialmente oscurata, indicando le ragioni della richiesta di secretazione di ciascuna porzione del documento.
Con nota in data 11 giugno 2026 indirizzata a Cosp, la Provincia di Viterbo, dopo aver ricapitolato la documentazione già pubblicata, ha inviato alla società: (i) la nota di Progitec del giorno precedente, concernente l’illustrazione delle proprie richieste di oscuramento; (ii) i giustificativi forniti dalla medesima aggiudicataria in relazione ai profili di anomalia dell’offerta; (iii) la relazione del Responsabile unico del procedimento in merito al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta; (iv) la nota della stazione appaltante a Progitec in data 8 giugno 2026.
6. Il ricorso proposto da Cosp è stato definito dalla Sezione Seconda del TAR per il Lazio con la sentenza n. 11974 in data 1 luglio 2026, impugnata in questa sede. Nella predetta decisione si è dato atto preliminarmente della dichiarazione resa in camera di consiglio dalla parte ricorrente, la quale ha circoscritto il proprio residuo interesse alla sola ostensione integrale dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, stante l’avvenuta acquisizione dei giustificativi presentati da Progitec e la pubblicazione dell’offerta economica del medesimo operatore.
Tanto premesso, il ricorso è stato respinto, in considerazione della mancata allegazione, da parte di Cosp, del nesso di indispensabilità tra la conoscenza delle parti oscurate dell’offerta tecnica e la difesa in giudizio dei propri interessi.
A giudizio del TAR, la ricorrente non avrebbe potuto limitarsi a dedurre un generico interesse all’aggiudicazione della gara, fondato esclusivamente sulla sua posizione di seconda classificata, senza precisare quale utilità avrebbe potuto trarre, ai fini della contestazione dei punteggi attribuiti a Progitec, dalla conoscenza delle specifiche parti dell’offerta tecnica delle quali quest’ultima società ha chiesto l’oscuramento, perché contenenti segreti tecnici e commerciali.
Il primo giudice è, quindi, pervenuto alla conclusione che “(…) la stazione appaltante abbia correttamente effettuato il doveroso bilanciamento tra le contrapposte esigenze di trasparenza e di riservatezza, ritenendo prevalente il diritto alla riservatezza dell’impresa aggiudicataria – dalla stessa giustificato con relazione sollecitata dalla stessa stazione unica appaltante – rispetto al diritto di accesso della società ricorrente, il quale, oltre a non essere sorretto dall’allegazione del nesso di indispensabilità, risulta, comunque, allo stato ed in assenza di diversa prospettazione, adeguatamente soddisfatto dalla messa a disposizione di tutti i dati utili per l’esercizio del diritto di difesa avverso il provvedimento di aggiudicazione, primi fra tutti gli atti inerenti la verifica dell’anomalia”.
Il TAR ha, inoltre, valorizzato la circostanza che “[l]a conoscenza di eventuali altri dati contenuti nelle parti non divulgate dell’offerta tecnica, siccome riferibili al know how aziendale dell’aggiudicataria, potrebbe (…) rivelarsi idonea ad alterare il confronto concorrenziale nelle gare future”; e ciò “(…) considerato anche il contesto di stretta concorrenza nel quale operano le diverse imprese partecipanti alla gara, attive nello stesso segmento di mercato e potenzialmente interessate da più procedure contestuali e aventi medesima tipologia”.
7. L’appello proposto da Cosp avverso la sentenza richiamata è stato affidato a due motivi, con i quali è stato dedotto quanto segue.
7.1. Con il primo mezzo, la parte ha sostenuto che la verifica della stretta indispensabilità dell’accesso difensivo sarebbe logicamente successiva a quella concernente la presenza di un segreto tecnico o commerciale da tutelare, perché in caso contrario non vi sarebbe alcun ostacolo alla completa accessibilità degli atti di gara. La Provincia di Viterbo, tuttavia, non avrebbe mai valutato l’esistenza di segreti tecnici o commerciali, né mai avrebbe espresso alcuna motivazione dell’oscuramento dell’offerta tecnica di Progitec.
Sarebbe erronea, inoltre, l’affermazione, contenuta nella sentenza impugnata, secondo la quale Cosp non avrebbe dimostrato la necessità della conoscenza integrale dell’offerta tecnica di Progitec, stante l’impugnazione dell’aggiudicazione e la contestazione, in quella sede, sia della valutazione della congruità dell’offerta avversaria, sia dei punteggi tecnici a questa assegnati. Peraltro, in assenza di una motivazione della Provincia circa le ragioni dell’oscuramento, l’odierna appellante non sarebbe stata nemmeno in condizione di formulare ulteriori deduzioni in ordine al proprio interesse, aggiuntive rispetto a quanto risultante dalla nota del 20 aprile 2026 e dal ricorso finalizzato all’accesso.
Anche a seguito dell’ulteriore interlocuzione della stazione appaltante con la controinteressata, comunque, le parti oscurate dell’offerta avversaria sarebbero rimaste le stesse, né sarebbe stata fornita alcuna motivazione delle ragioni dell’oscuramento.
7.2. Con il secondo motivo, l’appellante ha allegato che la propria istanza di accesso non sarebbe mossa da spirito emulativo, bensì dall’esigenza di tutelare in giudizio il proprio interesse a ottenere l’aggiudicazione dell’appalto.
Il TAR non avrebbe fatto corretta applicazione della nozione di segreto tecnico o commerciale e avrebbe, inoltre, travisato la nota di Progitec, mediante la quale l’operatore ha confermato la richiesta di oscuramento della propria offerta. Sarebbero oscurati, infatti, i passaggi dell’offerta tecnica corrispondenti ai criteri 1.1, 1.3, 5.2, 6.3, 4.1, 4.4, rispetto ai quali l’aggiudicataria ha ottenuto un punteggio più alto rispetto a quello di Cosp. Con riguardo a tali criteri, l’accoglimento delle censure dell’odierna appellante sarebbe potenzialmente idoneo a elidere la differenza di punteggio tra le offerte tecniche di punteggio, superando così la prova di resistenza.
D’altro canto, le motivazioni della richiesta di oscuramento di Progitec sarebbero generiche e apodittiche, perché riguarderebbero le procedure organizzative o il metodo organizzativo, che non potrebbero formare oggetto di segreti tecnici o commerciali.
8. La Provincia di Viterbo, costituitasi in giudizio, ha diffusamente allegato l’infondatezza dell’appello, rimarcando, tra l’altro, che la condotta della stazione appaltante evidenzierebbe un bilanciamento effettivo dei contrapposti interessi, “(…) sebbene ricavabile da una pluralità di atti e non formulato in un unico momento motivazionale”. La ragione dell’oscuramento dovrebbe, infatti, “(…) essere valutata nel suo complesso, alla luce dell’istruttoria svolta e dei documenti messi a disposizione, non isolando la sola comunicazione di pubblicazione dell’offerta”.
9. Progitec si è parimenti costituita in giudizio e ha domandato il rigetto dell’appello.
10. Alla camera di consiglio del 15 ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
11. L’appello è fondato.
12. Deve anzitutto ricordarsi che, ai sensi dell’articolo 35, comma 4, del decreto legislativo n. 36 del 2023, “Fatta salva la disciplina prevista per i contratti secretati o la cui esecuzione richiede speciali misure di sicurezza, e salvo quanto disposto dal comma 5, il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione: a) possono essere esclusi in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali, anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico”.
In base all’articolo 36, comma 3, “Nella comunicazione dell’aggiudicazione di cui al comma 1, la stazione appaltante o l’ente concedente dà anche atto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento di parti delle offerte di cui ai commi 1 e 2, indicate dagli operatori ai sensi dell’articolo 35, comma 4, lettera a)”.
L’articolo 35, comma 5, stabilisce, inoltre, che “In relazione all’ipotesi di cui al comma 4, lettere a) e b), numero 3), è consentito l’accesso al concorrente, se indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara”.
13. La giurisprudenza ha chiarito che, laddove sia effettivamente dimostrata l’esistenza di “segreti tecnici o commerciali”, al fine di esercitare il diritto d’accesso “(…) è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio. In tal caso, rileva dunque il principio della indispensabilità conoscitiva quale snodo strumentale indefettibile per il concreto esercizio delle prerogative di difesa” (Cons. Stato, Sez. V, 14 settembre 2023, n. 8332).
14. A questo riguardo, nella vigenza del precedente Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, è stato rimarcato come “(…) rimangano ben distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241/1990; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette” (Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4600).
Sul punto, si è pure precisato che “Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023)” (così ancora Cons. Stato, n. 4600 del 2023, cit.).
15. Nel sistema introdotto dal decreto legislativo n. 36 del 2024, la prima delle suddette fasi valutative, ossia l’esistenza di un’istanza di accesso astrattamente meritevole di accoglimento, non è più richiesta, atteso che è la stessa disciplina normativa primaria a disporre, all’articolo 36, commi 1 e 2, la pubblicazione:
– in favore di tutti i concorrenti non definitivamente esclusi, dell’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, dei verbali di gara e degli atti, dei dati e delle informazioni presupposti all’aggiudicazione;
– in favore reciprocamente degli operatori collocatisi nei primi cinque posti della graduatoria, dei medesimi atti, nonché delle offerte da essi presentate.
Come recentemente sottolineato dall’Adunanza plenaria, la nuova disciplina ha “(…) delineato un accesso digitale, ufficioso e automatico, che, prevedendo un paradigma aperturista (così Cons. Stato, Sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620, par. 13.2), riconosce ai concorrenti – titolari di un interesse in re ipsa, presunto iuris et de iure alla stregua di un’astratta qualificazione legale (Cons. Stato, Sez. V, 4090/2026) – il diritto all’ostensione degli atti della procedura su piattaforma e-procurement ex art. 25, senza la necessità della presentazione di un’apposita istanza e la conseguente apertura di una specifica fase amministrativa” (Ad. plen., 9 settembre 2026, n. 8).
Non si è mancato di rilevare, perciò, che “(…) il procedimento di accesso disciplinato dall’art. 36 del d. lgs. n. 36 del 2023 presuppone che i soggetti indicati nei commi 1 e 2 siano titolari di un interesse all’accesso di tipo difensivo, senza che sia all’uopo necessaria un’apposita istanza, laddove invece la posizione che si contrappone è rappresentata attraverso un’istanza di oscuramento formulata attraverso la dichiarazione di cui all’art. 35 comma 4 lett. a del d. lgs. n. 36 del 2023 (art. 36 comma 3 del d. lgs. n. 36 del 2023)” (Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 2026, n. 4090).
16. Rimane necessaria, peraltro, anche nel quadro del nuovo Codice, la valutazione dell’esistenza di eventuali segreti tecnici o commerciali meritevoli di determinare l’oscuramento dell’offerta, nonché, in caso affermativo, la considerazione dell’eventuale interesse contrapposto del concorrente che rappresenti la stretta indispensabilità dell’accesso ai fini della tutela dei propri interessi.
Anche nella vigenza del decreto legislativo n. 36 del 2023, la giurisprudenza ha, infatti, ribadito che la verifica della stretta indispensabilità dell’accesso difensivo è logicamente successiva a quella concernente la presenza o meno di un segreto tecnico o commerciale meritevole di tutela (Cons. Stato, Sez. III, 27 gennaio 2026, n. 693).
Questa distinzione logica è resa palese, del resto, pure dalla formulazione letterale delle previsioni normative richiamate, le quali contemplano distintamente: (i) la pubblicazione dell’offerta, con l’eventuale oscuramento delle parti contenenti segreti tecnici o commerciali, in favore di una serie di soggetti individuati in astratto dallo stesso legislatore (articolo 36, commi 1, 2 e 3); (ii) la possibilità per il singolo concorrente di avere accesso anche a tali parti oscurate, ove ciò sia, in concreto, strettamente indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi (articolo 35, comma 5).
Rimane fermo, peraltro, che in nessun caso è possibile attribuire automatica prevalenza al diritto alla difesa rispetto all’interesse alla tutela dei segreti tecnici o commerciali, atteso che, secondo quanto chiarito dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, “(…) l’articolo 39 della direttiva 2014/25, in combinato disposto con gli articoli 70 e 75 di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una disciplina nazionale in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, che richiede che l’accesso alla documentazione contenente segreti tecnici o commerciali trasmessa da un offerente sia concesso a un altro offerente, qualora tale accesso sia necessario al fine di garantire il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva di quest’ultimo nell’ambito di una procedura connessa all’aggiudicazione dell’appalto, senza che tale disciplina consenta agli enti aggiudicatori di procedere a un bilanciamento tra tale diritto e le esigenze relative alla tutela dei segreti tecnici o commerciali” (C. giust., ordinanza 10 giugno 2025 nella causa C-686/24).
17. Sul punto, l’Adunanza plenaria ha, inoltre, recentemente chiarito che la previsione, contenuta all’articolo 36, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, secondo la quale la stazione appaltante o l’ente competente, nella comunicazione dell’aggiudicazione, “dà atto delle decisioni” assunte sulle richieste di oscuramento “(…) fissa con chiarezza la necessità dell’esternazione del provvedimento amministrativo quale entità specifica e puntuale, che si aggiunge agli atti di cui ai commi precedenti e di cui occorre dare, quindi, partitamente conto” (Ad. plen. n. 8 del 2026, cit.).
In altri termini, “[l]a decisione sulla richiesta di segretazione è (…) un atto autonomo e aggiuntivo rispetto all’offerta oscurata, insuscettibile di essere in quest’ultima automaticamente assorbito e indefettibilmente implicato” e tale decisione “(…) non è integrata neanche nell’ipotesi di mera esternazione, della richiesta di oscuramento, senza un rinvio motivazionale ob relationem”. Ciò in quanto, “[i]n una materia in cui non è previsto un silenzio significativo in ragione del carattere discrezionale del potere, è (…) necessario uno specifico esame dell’istanza ai fini della verifica della sussistenza, della consistenza e dell’attualità delle ragioni di segretezza dedotte, nella prospettiva del bilanciamento concreto tra valori di primario rango costituzionale ed europeo” (così ancora Ad. plen. n. 8 del 2026, cit.).
18. Nel caso oggetto dell’odierna controversia, come sopra illustrato, la stazione appaltante ha pubblicato l’offerta tecnica presentata dall’aggiudicataria Progitec oscurandola in una parte significativa, come richiesto dal predetto operatore, il quale aveva addotto la presenza di segreti tecnici o commerciali.
Secondo quanto pure sopra esposto, il giudice di primo grado ha ritenuto che la scelta così operata dall’Amministrazione sia legittima, perché l’appellante Cosp non avrebbe dimostrato la stretta indispensabilità della conoscenza delle parti oscurate dell’offerta ai fini dell’esercizio del proprio diritto di difesa.
Alla luce dei principi sopra illustrati, questa ricostruzione non può, tuttavia, essere condivisa.
18.1. Come si è detto, l’esistenza di un interesse all’accesso in capo ai concorrenti beneficiari della pubblicazione degli atti prevista dall’articolo 36 è riconosciuta dallo stesso legislatore e tale interesse, come evidenziato dall’Adunanza plenaria nella sentenza sopra richiamata, deve essere preso in considerazione ai fini della decisione sull’oscuramento, la quale deve essere espressa e deve consistere nella “verifica della sussistenza, della consistenza e dell’attualità delle ragioni di segretezza dedotte, nella prospettiva del bilanciamento concreto tra valori di primario rango costituzionale ed europeo”.
In questo quadro, deve tenersi presente che la regola generale è l’integrale accessibilità dell’offerta dell’operatore aggiudicatario, con le modalità previste dall’articolo 36, mentre ricade su tale operatore l’onere di dimostrare che singole e specifiche parti della propria offerta meritino di essere oscurate, a causa della presenza di segreti tecnici o commerciali, provocando una decisione sul punto da parte della stazione appaltante.
L’ulteriore valutazione della stessa stazione appaltante in ordine alla possibilità di consentire l’accesso anche alle informazioni secretate viene, poi, in considerazione soltanto laddove l’originaria decisione sull’oscuramento sia stata legittimamente assunta e, tuttavia, il singolo operatore partecipante alla gara faccia valere, mediante un’apposita istanza di accesso, non già l’interesse all’accesso comune agli altri concorrenti e presunto dal legislatore, bensì un interesse concreto e collegato a una propria specifica esigenza di tutela giurisdizionale, dimostrando, a tal fine, la stretta indispensabilità della conoscenza delle informazioni secretate.
18.2. Nel caso in esame, il tema dell’esistenza di una stretta indispensabilità dell’accesso da parte di Cosp non si pone, in quanto la decisione sull’oscuramento, impugnata dalla società, è stata assunta dalla stazione appaltante senza che ne siano state esternate in alcun modo le ragioni.
La Provincia di Viterbo si è, infatti, limitata a pubblicare l’offerta di Progitec, oscurandola nelle parti richieste dal predetto operatore, ma non ha reso note le valutazioni svolte al riguardo.
Anche a seguito dell’ulteriore istanza di Cosp, la Provincia ha unicamente trasmesso alla richiedente la nota di Progitec recante la reiterazione della richiesta di oscuramento. Tale trasmissione, tuttavia, secondo quanto chiarito dall’Adunanza plenaria, non dà luogo a un provvedimento implicito, ma consiste in “(…) un puro comportamento inerte che, per la sua intrinseca ambiguità, non consente al destinatario di percepire, con il necessario grado di certezza, l’esistenza, la consistenza e l’ingiustizia della lesione alla propria sfera giuridica”.
La trasmissione della richiesta di Progitec non costituisce, dunque, un atto impugnabile, in quanto non è idonea, di per sé, a esternare le ragioni della decisione di oscuramento. Correttamente, pertanto, l’appellante ha ritenuto che la nota della stazione appaltante in data 11 giugno 2026 non abbia integrato la motivazione della decisione di oscuramento, le cui ragioni sono rimaste ignote.
18.3. È fondata, dunque, la censura con la quale Cosp ha prospettato il difetto assoluto di motivazione di tale decisione.
19. Sotto altro profilo, deve tenersi presente che l’oscuramento si giustifica soltanto in presenza di “segreti tecnici o commerciali”.
19.1. La giurisprudenza (cfr. ex multis, tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2026, n. 7315) ha evidenziato la necessità di fare riferimento, al riguardo, alla definizione di “segreto commerciale” rinvenibile all’articolo 98, comma 1, del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (“Codice della proprietà industriale”), come sostituito dall’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 11 maggio 2018, n. 63, che – in recepimento delle previsioni dell’articolo 2, n. 1, della direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 2016/943/UE dell’8 giugno 2016 – stabilisce quanto segue: “Costituiscono oggetto di tutela i segreti commerciali. Per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni:
a) siano segrete, nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore;
b) abbiano valore economico in quanto segrete;
c) siano sottoposte, da parte delle persone al cui legittimo controllo sono soggette, a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete”.
19.2. È stato chiarito, al riguardo, che, nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, l’esclusione dall’accesso riferita ai segreti tecnici o commerciali va intesa come attinente a “(…) quella parte dell’offerta tecnica che riguarda specifiche e riservate capacità tecnico-industriali o commerciali dell’impresa partecipante (know how), vale a dire l’insieme del saper fare e delle competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell’esercizio professionale dell’attività, che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell’impresa nel mercato aperto alla concorrenza” (Cons. Stato, Sez. V, 14 settembre 2023, n. 8332. Nello stesso senso: Id., Sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036; Id., Sez.
V, 15 ottobre 2024, n. 8257 e n. 8258).
Si è, inoltre, rimarcato che “(…) la dichiarazione motivata e comprovata circa l’esistenza di un segreto commerciale, da parte del concorrente in una gara di appalto, deve fare riferimento agli specifici caratteri di cui all’art. 98 del decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (codice della proprietà industriale), il quale richiede che le informazioni aziendali e commerciali ed esperienze sulle applicazioni tecnico – industriali rispondano a requisiti di segretezza e rilevanza economica e siano soggette, da parte del legittimo detentore, a misure di protezione ragionevolmente adeguate, non potendo l’operatore limitarsi a una mera indimostrata affermazione tesa a ricomprendere certe informazioni nel patrimonio aziendale o nella peculiarità dell’offerta” (Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2026, n. 3080. Nello stesso senso: Id., Sez. V, 27 gennaio 2026, n. 693; Id., Sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8231).
In questa prospettiva, deve tenersi presente che, come evidenziato dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, “(…) l’amministrazione aggiudicatrice non può essere vincolata dalla semplice affermazione di un operatore economico secondo la quale le informazioni trasmesse sono riservate, ma deve esigere che tale operatore dimostri la natura realmente riservata delle informazioni alla cui divulgazione esso si oppone (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C 927/19, EU:C:2021:700, punto 117)” (Corte giust., sentenza 17 novembre 2022 nella causa C-54/21).
È stato, perciò, sottolineato che “[I]l limite alla ostensibilità a quella parte dell’offerta relativa ai segreti tecnici e commerciali è (…) espressamente subordinato all’allegazione di “motivata e comprovata dichiarazione”, mediante la quale si dimostri l’effettiva sussistenza di un segreto industriale o commerciale meritevole di salvaguardia (cfr. Cons. Stato, III, 11 ottobre 2017, n. 4724), fermo restando peraltro l’onere della amministrazione di valutare motivatamente le argomentazioni offerte ai fini dell’apprezzamento dell’effettiva rilevanza per l’operatività del regime di segretezza (cfr. Cons. Stato, V, n. 64/20 cit.; negli stessi termini, si veda anche Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714; Consiglio di Stato, Sezione III, cit., 1° agosto 2022, n. 6750). La legge, infatti, non pone una regola di esclusione basata su una presunzione assoluta valevole ex ante, ma impone una valutazione in concreto dei motivi addotti a difesa del segreto, per modo che non venga ad essere sempre sacrificato il diritto di accesso del concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di selezione” (Cons. Stato, Sez. V, n. 8332 del 2023, cit.).
In definitiva, “(…) le esigenze di segretezza tecnica o commerciale sono meritevoli di tutela solo per le singole informazioni – da oscurare – sottoposte a tutela industriale o commerciale, che siano puntualmente e motivatamente indicate dall’impresa controinteressata e valutate dall’amministrazione, in modo adeguatamente motivato e sulla base di un’idonea istruttoria” (Cons. Stato, Sez. V, n. 8332 del 2023, cit.).
19.3. Nel caso oggetto della presente controversia, al fine di giustificare la propria richiesta di oscuramento, Progitec, nella nota del 22 maggio 2026, ha affermato quanto segue: “Le porzioni oscurate riguardano contenuti afferenti a know-how aziendale, modelli organizzativi, metodologie operative, dati tecnico-economici ed elaborati progettuali costituenti patrimonio tecnico e commerciale della scrivente, la cui divulgazione determinerebbe un concreto pregiudizio alla posizione competitiva della società. Tali contenuti comprendono particolari progettuali, soluzioni tecnico-operative e modelli organizzativi specificamente elaborati e maturati attraverso l’esperienza acquisita nel settore dei servizi di igiene urbana, costituendo un patrimonio conoscitivo esclusivo, frutto di investimenti, sperimentazione operativa ed affinamento gestionale sviluppato nel tempo dalla scrivente società. La divulgazione indiscriminata di tali elementi determinerebbe un’irragionevole compromissione del vantaggio competitivo maturato da PROGITEC S.r.l., consentendo a soggetti terzi concorrenti di appropriarsi indebitamente di metodologie operative e soluzioni progettuali elaborate autonomamente dalla scrivente nell’ambito della propria esperienza imprenditoriale”.
Si tratta, con ogni evidenza, di dichiarazioni generiche, dalle quali non risulta evincibile in modo chiaro e dettagliato l’attinenza delle singole parti oscurate a uno specifico know how aziendale dotato di valore commerciale e destinato a rimanere riservato.
Nella successiva nota del 10 giugno 2026 l’aggiudicataria ha collegato le proprie motivazioni a ciascuna delle ampie porzioni del documento delle quali è stato richiesto l’oscuramento, ma, come detto, tale nota è stata semplicemente trasmessa dalla stazione appaltante a Cosp, senza l’adozione di alcuna espressa determinazione al riguardo.
19.4. Pur essendo ignoto, in questa sede, l’effettivo contenuto delle estese parti dell’offerta di Progitec che sono state oscurate, deve osservarsi anzitutto che l’appalto oggetto di controversia riguarda il servizio di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia del Comune di Orte. Oggetto della commessa sono, perciò, prestazioni che devono essere rese nei confronti del pubblico e le cui modalità organizzative sono, quindi, destinate a essere conosciute in larga misura dall’utenza. Risulta, dunque, in linea di principio non agevole ipotizzare che, con riguardo a un servizio di questa natura, possano essere effettivamente configurabili “segreti tecnici o commerciali”.
D’altro canto, plurimi elementi inducono a ritenere che quanto meno una parte consistente di quanto è stato sottratto all’accesso non possa contenere “segreti tecnici o commerciali”.
19.4.1. Risultano essere state oscurate, ad esempio, le informazioni di dettaglio concernenti l’impiego delle risorse umane e strumentali.

A titolo indicativo e non esaustivo, può osservarsi che sono stati sottratti all’accesso:
– alle pp. 4, 5, 6, 8 le tabelle contenenti “[l]e risorse dedicate e l’organizzazione delle squadre (…)” con l’indicazione dei “(…) tempi (…) comprensivi di trasferimento dal centro operativo al luogo di intervento, scarico e pulizia del mezzo”;
– a p. 9 la tabella recante le risorse incrementali impiegate per uno specifico servizio;
– alle pp. 13, 14, 15 e 16 l’elenco delle attrezzature, dei mezzi e degli automezzi;
– a p. 53 le ore-uomo aggiuntive offerte su base settimanale a titolo di miglioria dei servizi di spazzamento;
– a p. 79 ancora la dotazione di mezzi e nelle pagine successive le relative attività di manutenzione;
– a p. 94 la tabella recante “[l]e risorse previste per il monitoraggio dei siti di abbandono (…)” e a p. 101 la tabella relativa al servizio di lavaggio dei contenitori, tabelle contenenti, in entrambi i casi, l’indicazione dei “(…) tempi (…) comprensivi di trasferimento dal centro operativo al luogo di intervento, scarico e pulizia del mezzo”. Si tratta di dati recanti la mera illustrazione delle caratteristiche del servizio offerto, che non appaiono di per sé stessi segreti, né idonei a manifestare un know how specifico dell’impresa.
Per converso, la mancata conoscenza di tali informazioni limita significativamente la possibilità dei concorrenti non vincitori della gara di contestare l’adeguatezza del punteggio riportato dall’aggiudicataria e la congruità dell’offerta da questa presentata.
19.4.2. Va rimarcato, poi, che tra le informazioni oscurate ve ne sono alcune che sono destinate a essere rese pubbliche e per le quali è, perciò, non sono ravvisabili segreti tecnici o commerciali.
Si fa riferimento, ad esempio, alle ore giornaliere di apertura dei centri di raccolta (cfr. p. 37), costituenti un dato che dovrà essere conosciuto dall’utenza del servizio, come pure all’indicazione delle percentuali di raccolta differenziata che il concorrente si propone di raggiungere (cfr. p. 23), ossia un’informazione di interesse pubblico e che deve ritenersi ostensibile a qualsivoglia interessato.
19.4.3. Più in generale, e anche a prescindere da quanto sopra riscontrato, deve osservarsi che sono state completamente sottratte all’accesso le parti dell’offerta riferite ad alcuni criteri di valutazione (ad esempio: 1.2, 4.1, 4.3), mentre per gli altri criteri le porzioni visibili consistono pressoché esclusivamente nell’intestazione dei paragrafi e delle sezioni della relazione tecnica dei servizi offerti oppure in brevi testi introduttivi o, comunque, privi di informazioni significative.
Di conseguenza, il contenuto della proposta dell’offerente è stato reso sostanzialmente inconoscibile.
Come detto, tuttavia, i segreti tecnici o commerciali hanno ad oggetto, per loro natura, informazioni specifiche e puntualmente individuate. L’invocazione del saper fare specifico dell’impresa non può, invece, legittimare la sottrazione all’accesso di intere parti (o della quasi totalità) dell’offerta, essendo ben difficilmente ipotizzabile che il relativo contenuto corrisponda in toto a informazioni riservate e dotate di uno specifico valore commerciale.
19.5. Sono fondate, pertanto, le contestazioni dell’appellante, laddove la parte ha lamentato che l’oscuramento dell’offerta avversaria sia avvenuto senza verificare l’effettiva presenza di informazioni meritevoli di essere mantenute riservate.
20. Può prescindersi dall’esame delle ulteriori censure, atteso che quelle esaminate sono sufficienti all’accoglimento dell’appello ed esauriscono i profili di interesse dell’appellante.
La sentenza impugnata deve essere, perciò, riformata e, per l’effetto, deve essere annullata la decisione di oscuramento assunta dalla Provincia di Viterbo.
Nel solco dell’indirizzo giurisprudenziale richiamato dall’Adunanza plenaria (cfr. Ad plen., n. 8 del 2026, cit., § 4.2.1.2 in diritto), deve conseguentemente essere fatto obbligo alla stazione appaltante di adottare una nuova decisione, espressa e motivata, in ordine all’istanza di oscuramento di Progitec – da assumersi sulla base delle statuizioni conformative contenute nella presente decisione – garantendo all’esito l’accesso agli atti richiesti nei limiti in cui sarà ritenuto ammissibile sempre in osservanza del quadro normativo ricostruito con la presente decisione.
21. Per il principio della soccombenza, le spese del doppio grado, liquidate come da dispositivo, devono essere poste, in solido, a carico della Provincia di Viterbo e di Progitec s.r.l.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla la decisione di oscuramento della Provincia di Viterbo e ordina alla stessa Amministrazione di assumere una nuova determinazione espressa e motivata sull’istanza di oscuramento e sull’istanza di accesso.
Condanna la Provincia di Viterbo e Progitec s.r.l., in solido, al pagamento nei confronti dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 8.000,00 (ottomila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO