Accesso documentale nei confronti dei gestori di pubblici servizi: ostensibilità degli atti relativi alle progressioni di carriera e limiti al vaglio dell’amministrazione

N. 06763/2026REG.PROV.COLL.

N. 02094/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2094 del 2026, proposto da
Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Boccardi e Nicola Corbo, con domicilio eletto presso lo studio Nicola Corbo in Roma, viale Umberto Tupini n. 113;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Milena Massetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Andrea Tarantini, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Prima), 27 gennaio 2026, n. 95, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2026 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Nicola Corbo e Milena Massetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con l’appello in trattazione, la società Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (R.F.I.) chiede la riforma della sentenza 27 gennaio 2026, n. 95, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha accolto il ricorso in tema di accesso documentale proposto da -OMISSIS-, dipendente di RFI, con il conseguente annullamento dell’atto di diniego (nota di R.F.I. del 20 gennaio 2025) e la condanna di R.F.I. a consentire l’accesso richiesto dal ricorrente. 1.2. – Come risulta dalla sentenza, con l’istanza suddetta il dipendente chiedeva l’esibizione dei seguenti documenti:

«1. I bandi, gli avvisi di personale, le commissioni esaminatrici ed i verbali di selezione;

2. Le Disposizioni Organizzative o comunque i provvedimenti con i quali sono state variate le titolarità delle relative strutture o microstrutture;

3. Gli attestati formativi agli stessi attribuiti a seguito di corsi di formazione professionale con patrocinio, finanziamento nonché didattica e/o organizzazione da parte di società del Gruppo FS ed in particolare della RFI S.p.A.».

Secondo l’istante, nonostante l’elevato profilo delle competenze specialistiche acquisite nel corso degli anni di servizio, era mancato il riconoscimento da parte di RFI di un’adeguata progressione in carriera, a differenza di altri dipendenti della medesima struttura (Direzione Operativa Infrastrutture Territoriale di Bari) i quali avrebbero ottenuto promozioni e relative «gratificazioni morali e materiali».

1.3. – Il Tribunale amministrativo muove dall’assunto che, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la disciplina in materia di diritto di accesso agli atti delle pubbliche amministrazioni trova applicazione anche ai soggetti privati chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico. Nel caso di specie, peraltro, R.F.I. è concessionaria per la gestione della rete ferroviaria nazionale, controllata da Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., società holding dell’omonimo gruppo, il cui capitale sociale è interamente detenuto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. ha quindi natura di organismo di diritto pubblico, alla quale consegue il suo assoggettamento alla disciplina dell’accesso.

1.4. – Nel merito, il primo giudice ha ritenuto che il -OMISSIS-, in quanto dipendente di R.F.I., sia titolare di una «diversa situazione giuridicamente tutelata e, in collegamento a quest’ultima, [di] un interesse diretto, concreto ed attuale ad acquisire mediante accesso i documenti relativi all’avanzamento di carriera dei suoi colleghi, a prescindere dalla bontà a o meno delle rivendicazioni in punto di suo demansionamento». L’istanza di accesso, inoltre, «non risulta generica né esplorativa in quanto limitata ad un arco temporale (dal 4 aprile 2022 all’attualità) delimitato e a una serie di dipendenti individuati nominativamente, rispetto ai quali RFI S.p.A. non può opporre esigenze di riservatezza di carattere assoluto (non venendo in rilievo dati sensibilissimi), dovendo, invece, attivare il procedimento di cui all’art. 3 del d.P.R. 184/2006, dando loro comunicazione dell’istanza al fine di consentire agli stessi di formulare eventuale opposizione. […]. Quanto alle chieste “Disposizioni Organizzative o comunque i provvedimenti coni quali sono state variate le titolarità delle relative strutture o microstrutture”, le stesse vanno intese come relative a tutti gli atti che hanno condotto alle nomine, in quel periodo determinato, dei soli dipendenti indicati nell’istanza. Nello stesso modo va intesa la richiesta dei bandi, degli avvisi di personale, delle commissioni esaminatrici e dei verbali di selezione, da ostendere, naturalmente, solo se esistenti».

2. – La società R.F.I., rimasta soccombente, ha proposto appello censurando la sentenza sotto diversi profili.

3. – Resiste in giudizio l’ing. -OMISSIS-, chiedendo che l’appello sia respinto.

4. – Alla camera di consiglio del 28 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Passando all’esame dei motivi d’appello, con il primo la società appellante deduce l’erroneità dell’affermazione contenuta nella sentenza, secondo la quale «anche in relazione a progressioni di carriera o promozioni mediante verifica tecnica delle caratteristiche del soggetto» vi sarebbe un «riflesso nella sfera del pubblico interesse» e pertanto anche a tale attività si applicherebbero le norme sull’accesso di cui agli articoli 22 ss. della legge n. 241 del 1990. Secondo l’appellante, tali norme sarebbero utilizzabili esclusivamente in caso di procedure concorsuali di assunzione, come avrebbe affermato anche la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2016 che avrebbe circoscritto l’applicazione della disciplina dell’accesso «ai settori di autonoma rilevanza pubblicistica (e non di quotidiana gestione del contratto di lavoro), ovvero alle prove selettive per l’assunzione del personale, alle progressioni di carriera e a provvedimenti attinenti l’auto-organizzazione degli uffici, quando gli stessi – benché doverosamente ispirati a tutti i principi, di cui all’art. 24 del già citato D.Lgs. n. 150 del 2009 – incidano negativamente sugli interessi dei lavoratori […]».

6. – Con il secondo motivo, l’appellante denuncia l’erroneità della sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto sussistere l’interesse all’accesso del ricorrente senza svolgere alcuna verifica e in assenza di prova. Ad avviso dell’appellante, riconoscere al ricorrente in primo grado il diritto all’accesso circa procedure di promozione di altri dipendenti, per il solo fatto di essere un dipendente di RFI, finirebbe per disancorare l’accesso dalla titolarità di una situazione giuridica effettivamente azionabile, come previsto dalle norme sull’accesso di cui alla legge n. 241 del 1990. In materia di procedimenti che riguardano le promozioni di altri dipendenti, l’unico interesse che può essere assunto a sostegno dell’accesso è quello correlato alla evenienza che una loro eventuale illegittimità incida su situazioni soggettive di colui che esercita l’accesso. Pertanto, colui il quale agisce deve dare la prova della effettiva rilevanza della documentazione cui intende accedere rispetto alla propria situazione soggettiva, non potendosi far rientrare nell’ambito dell’accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990, una mera verifica di legittimità dell’azione amministrativa.

7. – I primi due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente data la loro stretta connessione, sono infondati.

7.1. – Sotto il profilo di fatto è bene rammentare che la domanda di accesso è stata formulata da un dipendente della società R.F.I. sull’assunto che la conoscenza della documentazione richiesta fosse necessaria per tutelare il proprio interesse giuridico a ottenere una progressione nella carriera e a non essere discriminato rispetto ad altri colleghi che, in tesi, sarebbero stati privilegiati nelle scelte della società.

7.2. – Sul piano giuridico, la prima questione da risolvere riguarda l’applicazione alla società Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., e in quali limiti, dell’art. 22, primo comma, lettera e) (che, ai fini dell’applicazione delle norme sull’accesso, include nella definizione di pubblica amministrazione anche «i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse […]») e dell’art. 23 della legge n. 241 del 1990.

Sulla scorta della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2016, che include – tra i soggetti (di diritto privato) assoggettati alla disciplina sul diritto d’accesso dettata dalla legge n. 241 del 1990 – sia gli organismi di diritto pubblico sia gli enti che erogano pubblici servizi (nella «accezione restrittiva rilevata per l’applicazione della direttiva 2004/17/CE, riferita agli enti erogatori di acqua e di energia, nonché a quelli che forniscono servizi di trasporto e servizi postali. Tali enti – in quanto titolari di diritti speciali ed esclusivi – agiscono nell’ambito dei settori sopra indicati, ma svolgono anche attività in pieno regime di concorrenza, direttamente esposti alle regole del mercato e possono, per tale ragione, vedere in qualche misura attenuata la disciplina propria delle amministrazioni pubbliche»), non pare revocabile in dubbio che R.F.I. (società che gestisce la rete ferroviaria nazionale, controllata da Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., a sua volta interamente controllata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) rientri in entrambe le categorie soggettive. Essa, in particolare, gestisce un servizio pubblico, quale è il trasporto su rotaie, così che si applica nei suoi confronti il citato art. 23 della legge n. 241 del 1990 (secondo cui «Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi»), indipendentemente dal titolo giuridico in base al quale viene gestito il servizio pubblico.

7.3. – Per quanto concerne i limiti di applicazione del diritto d’accesso ai soggetti che erogano pubblici servizi, va osservato che sia le procedure di selezione del personale, da assumere al fine dell’erogazione dell’utilità alla collettività in cui si sostanzia la gestione del servizio pubblico, sia le procedure relative alle progressioni in carriera, devono essere sottoposte all’esercizio del diritto di accesso siccome potenzialmente incidenti sulla qualità del servizio stesso. Si tratta, invero, di procedure tese a garantire che i soggetti privati, i quali gestiscono un servizio pubblico, scelgano le persone più idonee, e, quindi, pur sempre di attività funzionalmente collegata all’organizzazione del servizio; organizzazione che non ha solo riflessi interni, essendo strumentale alla gestione ed all’erogazione del servizio, ossia al soddisfacimento di interessi collettivi cui deve tendere il servizio. Di qui l’esistenza di quelle esigenze di trasparenza su cui si fonda il sistema dell’accesso costruito dalla legge n. 241 del 1990.

7.4. – Di ciò si trova conferma non solo nella giurisprudenza più risalente di questo Consiglio di Stato (sentenza Ad. Plen. n. 4 del 1999, in cui si rileva come il soggetto che assume di essere stato leso dal gestore del servizio pubblico nel corso di un procedimento per l’assunzione o la promozione di dipendenti «non solo può lamentare la violazione dei principi di buona fede e di correttezza innanzi al giudice ordinario, ma può accedere agli atti del medesimo procedimento, in quanto vi è lo svolgimento di una attività strettamente connessa e strumentale alla quotidiana attività di gestione del servizio pubblico», ma anche nella più recente pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2016 che, pur nell’intento di delimitare l’esercizio del diritto di accesso nei confronti di società organismi di diritto pubblico o di gestori di servizi pubblici, include in esso – oltre alle procedure selettive per l’assunzione del personale – anche le progressioni in carriera e i provvedimenti attinenti l’auto-organizzazione degli uffici, sul presupposto che si tratti di attività strumentali all’organizzazione del servizio pubblico e quindi di pubblico interesse ai sensi dell’art. 22, primo comma, lettera e), della legge n. 241 del 1990.

7.5. – Quanto alle questioni relative all’interesse e alla esistenza del nesso strumentale tra conoscenza degli atti e tutela degli interessi giuridici del dipendente, deve rilevarsi come dall’istanza di accesso risultano sia le ragioni per le quali si chiede l’accesso (ragioni cui si è già accennato) sia l’intenzione di procedere in giudizio per la tutela conseguente. Dall’istanza, pertanto, emergono le ragioni del nesso strumentale tra la documentazione richiesta, i pregiudizi asseritamente subiti in conseguenza delle scelte della società e la tutela giuridica azionabile. In sostanza, l’accesso documentale è necessario per colmare il deficit di conoscenza e per consentire al dipendente di decidere se avviare, o no, il giudizio (ovvero, eventualmente, per proseguire un giudizio già instaurato).

7.6. – Il riconoscimento del diritto di accesso nel caso di specie si conforma anche alle direttrici fondamentali individuate dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in termini di accesso difensivo, il cui punto di riferimento è rappresentato dalla sentenza n. 4 del 2021 dell’Adunanza Plenaria (ma si vedano anche le sentenze nn. 19, 20 e 21 del 25 settembre 2020) che, per quanto di interesse nel presente giudizio, ha individuato i due necessari presupposti della sussistenza del nesso di necessaria strumentalità tra l’accesso e la cura o la difesa in giudizio dei propri interessi giuridici e della verifica circa l’esistenza di un interesse legittimante, dotato delle caratteristiche della immediatezza, della concretezza e dell’attualità. La sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità impone al richiedente di motivare la propria richiesta di accesso, rappresentando in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione elementi che consentano all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione “finale” che l’istante intende tutelare e della conseguente necessità dell’accesso ai fini della cura e difesa, anche in giudizio, dei propri interessi giuridici.

Nel caso di specie, come si è già rilevato, tali connotazioni emergono dalla domanda di accesso presentata dall’ing. -OMISSIS-.

7.7. – Va sottolineato, invece, che – come da tempo precisato in giurisprudenza – l’amministrazione detentrice del documento, così come il giudice amministrativo, «non devono invece svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nel giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita dalla questione […]» (Ad. Plen. n. 4 del 2021).

8. – Vanno conseguentemente disattese le censure dedotte con il quarto motivo, con cui l’appellante assume che il primo giudice avrebbe errato nel non aver dichiarato l’inammissibilità dell’istanza di accesso per il difetto di interesse e di legittimazione del ricorrente rispetto agli accessi richiesti, in quanto il dipendente non avrebbe alcuna possibilità di essere considerato per un avanzamento di carriera (per le diverse ragioni analiticamente esposte nell’atto di appello: si vedano le pp. 22-30). Come si è già veduto, si tratta di valutazioni che non rientrano nel giudizio sull’accesso, essendo riservate alla sede propria dei giudizi eventualmente instaurati dal dipendente che si ritenga leso dagli atti e dalle condotte della società.

9. – Con il terzo motivo, la società appellante critica la sentenza per non aver accertato che la documentazione di cui al punto 1 dell’istanza di accesso («I bandi, gli avvisi di personale, le commissioni esaminatrici ed i verbali di selezione») non è materialmente esistente. Quanto invece all’accesso alle “Disposizioni Organizzative o comunque i provvedimenti con i quali sono state variate le titolarità̀ delle relative strutture o microstrutture”, ribadisce la erroneità della sentenza per non aver rilevato la genericità della richiesta di accesso, non essendo specificato di quali titolarità, strutture o microstrutture si faccia cenno.

9.1. – Il motivo è infondato, considerato che la sentenza si limita a ribadire un principio noto dell’accesso, ossia che la documentazione ostensibile è solo quella materialmente esistente (accertamento che in linea di principio deve essere effettuato dal soggetto che si ritiene detenga la documentazione).

10. – Anche la dedotta genericità dell’istanza va disattesa, posto che l’istanza di accesso è delimitata sia sotto il profilo temporale (procedure di progressione in carriera svoltesi dopo il 28 gennaio 2022) sia con riferimento ai colleghi dipendenti interessati dalle procedure di progressione in carriera. Correttamente, quindi, il primo giudice ha ritenuto che la società appellante era in condizioni di risalire agli atti richiesti.

11. – Con il quinto motivo, seppure in via subordinata (considerato che nella istanza e poi nel ricorso, il -OMISSIS- ha fatto rifermento anche all’art. 5 e ss. del D. Lgs. n. 33/2013, mentre la sentenza sembrerebbe riferirsi al solo accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990), l’appellante solleva ulteriori censure a sostegno della dedotta inammissibilità o infondatezza della domanda di accesso civico generalizzato.

Il motivo è inammissibile per difetto di interesse a impugnare la sentenza, la quale non contiene alcuna statuizione sul punto dell’applicabilità delle norme sull’accesso civico (art. 2-bis del d.lgs. n. 33 del 2013; sulla questione si veda anche Consiglio di Stato, sez. V, n. 6649/2023, che esclude l’applicazione della disciplina sull’accesso civico nei confronti di R.F.I.).

12. – Con il settimo motivo, l’appellante denuncia l’erroneità della sentenza per non aver dichiarato la inammissibilità della istanza di accesso, in toto od almeno in parte. Infatti, con istanza del 15 marzo 2021 il -OMISSIS- avrebbe già chiesto di «Ottenere […] tutti quei documenti amministrativi e pubblici attinenti avanzamenti e sviluppi di carriera in RFI nella giurisdizione della DTP di Bari (nell’ambito di tutte le sue strutture organizzative macro di competenza) con particolare riferimento alle attribuzioni elargite in seno all’UO Sicurezza della DTP». RFI rifiutò l’accesso e il -OMISSIS- non impugnò il diniego. L’istanza presentata il 20 dicembre 2024, da cui è scaturito il presente giudizio, sarebbe sostanzialmente sovrapponibile a quella del 2021 sia per quanto riguarda l’oggetto (promozioni), sia per quanto riguarda la ragione di tutela (asserita pretermissione).

12.1. – Il motivo è infondato.

Tralasciando la questione generale della riproponibilità della domanda di accesso dopo un primo diniego non impugnato, nel caso di specie è sufficiente rilevare che l’istanza di accesso presentata dal -OMISSIS- nel 2024 ha un oggetto diverso, riguardando la documentazione successiva al 2021 (e in specie gli atti relativi alle procedure di progressione in carriera svoltesi dopo il 4 aprile 2022).

Non si tratta, pertanto, della medesima istanza.

13. – In conclusione, l’appello va integralmente rigettato.

14. – Le spese giudiziali vanno compensate tra le parti, considerata la peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese giudiziali del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

IL SEGRETARIO