Noleggio di attrezzature su spiagge libere: è abilitazione commerciale, non concessione demaniale

N. 06413/2026REG.PROV.COLL.

N. 03241/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3241 del 2026, proposto da
Comune di Ponza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Zaza D’Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società Cooperativa Il Grottino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Serra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. Coop. Nautica Cala Feola s r.l, Cantiere Serto S.r.l, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata Latina (Sezione Prima) n. 222/2026.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Il Grottino Società Cooperativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2026 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Zaza D’Aulisio e Marco Serra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società Cooperativa Il Grottino – che svolge attività di noleggio di attrezzature balneari sugli arenili e scogliere libere del territorio del Comune di Ponza, risultando assegnataria dell’autorizzazione amministrativa finalizzata allo sfruttamento di porzione dell’arenile ubicato in Ponza, loc. Cala Feola, nei trienni 2016/2018, 2019/2021 e 2022/2024 – ha impugnato innanzi al TAR Lazio, Sezione staccata Latina, la determinazione dirigenziale n. 302 del 13 giugno 2025, notificata alla ricorrente in pari data, assunta dal Comune di Ponza e avente ad oggetto l’ “avviso pubblico per il rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento dell’attività di noleggio attrezzature balneari sugli arenili e/o scogliere libere ricadenti nel territorio del comune di Ponza per le stagioni balneari 2025/2028 approvazione verbali e graduatorie”, con cui, in thesi, il Comune di Ponza, avrebbe già assegnato le due autorizzazioni alla Società Coop Nautica Cala Feola e al Cantiere Serto s.r.l., attribuendo rispettivamente alla prima il punteggio complessivo di 75 punti e alla seconda 72 punti, escludendo pertanto la ricorrente, alla quale veniva attribuito il minor punteggio complessivo di 67 punti.

A sostegno del ricorso, la società ha dedotto la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Ponza ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse da parte della ricorrente. Nel merito, ha chiesto il rigetto del gravame, con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, l’aggiudicataria Società Cooperativa Nautica Cala Feola ha chiesto di limitare la pronuncia di annullamento alla sola parte dell’aggiudicazione concernente la controinteressata Cantieri Sert s.r.l.

Con sentenza n. 222/26 il TAR Lazio, Sezione staccata Latina, ha accolto il ricorso, annullando l’atto impugnato.

Avverso tale statuizione giudiziale il Comune di Ponza ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando; inammissibilità del ricorso di primo grado; non applicabilità delle previsioni di cui al d. lgs. n. 36/23.

Ha chiesto pertanto la riforma dell’impugnata pronuncia giudiziale “con ogni conseguenza di legge” (atto di appello, p. 8). Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, Il Grottino Società Cooperativa ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 16.7.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Va anzitutto affermata la permanenza dell’interesse del Comune di Ponza alla decisione del presente appello, essendo l’autorizzazione rilasciata in favore della società appellata soltanto in esecuzione della sentenza di primo grado, con salvezza, dunque, delle determinazioni conseguenti all’eventuale accoglimento del gravame.

3. Sempre in via preliminare, va scrutinata l’eccezione della società appellata, di “inammissibilità dell’appello per difetto di interesse, non avendo il Comune di Ponza impugnato il capo della sentenza che ha annullato il provvedimento gravato, in ordine al primo motivo di censura del ricorso” (memoria di costituzione, p. 3); motivo con il quale il giudice di prime cure ha accertato che le autodichiarazioni rese dal Cantiere Serto in sede di istanza di partecipazione non erano veritiere.

L’eccezione è infondata, e va disattesa, avendo il Comune anzitutto censurato la pronuncia gravata per avere il giudice di prime cure disatteso la propria eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, essendo l’impugnativa rivolta avverso atti endoprocedimentali, come tali non lesivi della posizione giuridica della ricorrente.

Ne consegue che l’accoglimento di tale censura è di per sé idoneo a precludere l’esame, nel merito, della controversia, comportando la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, senza necessità di esame delle censure di merito articolate in primo grado dalla società ricorrente.

4. Proseguendo nell’esame delle eccezioni preliminari, va ora scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso dedotta dal Comune in primo grado, e reiterata in appello.

L’eccezione è fondata, per le ragioni che seguono.

5. Il Comune di Ponza ha svolto per gli anni 2025/2028 una selezione pubblica per il rilascio di autorizzazioni per il noleggio di attrezzature balneari su alcuni tratti demaniali liberi agli usi pubblici, dei quali n. 2 in loc. Cala Feola.

Le autorizzazioni messe a gara non costituiscono concessione di beni demaniali, autorizzando esclusivamente il noleggio di attrezzature a richiesta dell’utente, senza preposizionamento delle stesse (cfr. art. 1 e 9 del Disciplinare).

Pertanto, la selezione in esame era volta al rilascio non già di una concessione di suolo demaniale, ma solo di una abilitazione commerciale per lo svolgimento del noleggio.

Ne consegue che alla selezione in questione non sono applicabili tout court le norme degli appalti pubblici di cui al d. lgs. n. 36/23, ma solo quelle in tema di trasparenza, pubblicità, imparzialità, e concorrenza (cfr, ex multis, CGUE, 21/07/2005, n. C231/03, e 25/10/2007, C. 174/06; C.d.S, VII, 22/07/2022, n. 6446; C.d.S, VII, 05/01/2024, n. 225).

6. Tanto premesso, l’art. 5 del Disciplinare di gara stabiliva che le domande di partecipazione dovevano essere proposte, a pena d’esclusione, utilizzando esclusivamente l’All. 2, il quale, a sua volta, prevedeva solo autodichiarazioni ex artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000.

All’esito dell’esame delle istanze, il Comune:

– ha pubblicato la relativa graduatoria redatta in base alle autodichiarazioni rilasciate dai partecipanti, nella quale per la loc. Cala Feola, l’appellata risultava terza classificata, avendo riportato, a seguito della valutazione dell’istanza, un punteggio di punti 67, inferiore al punteggio di punti 75 della Coop. Nautica Cala Feola, e di punti 72 del Cantiere Serto s.r.l;

– ha specificato che, essendo stata la sopraindicata graduatoria redatta in base alle autodichiarazioni ex artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000, rilasciate dagli istanti, “si procederà all’effettivo rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento dell’attività di noleggio attrezzature balneari ai concorrenti utilmente collocati in ordine di punteggio in graduatoria al momento in cui saranno compiute, con esito positivo, nei confronti del medesimo tutte le verifiche sulle autocertificazioni prodotte, ai sensi dell’art. 75 del d.P.R. 445/2000”.

7. Per tali ragioni, le graduatorie approvate, essendo state redatte in base ad autocertificazioni, avevano un valore endoprocedimentale, posto che il Comune si riservava il rilascio dell’autorizzazione solo a seguito della verifica dell’effettivo possesso dei requisiti autodichiarati dagli istanti.

Ne consegue che l’atto impugnato era privo di effetti lesivi immediati e diretti nei confronti dell’odierna appellata, dovendo l’Amministrazione ancora svolgere le proprie verifiche in merito ai requisiti autodichiarati dalla prima classificata.

Inoltre, l’avere scrutinato, nel merito, l’effettiva sussistenza dei requisiti autodichiarati dalle parti, in assenza di una preventiva attività di valutazione degli stessi da parte dell’Amministrazione, implica un non consentito esame giudiziale di poteri non ancora esercitati (art. 24 comma 2 c.p.a.), sicché anche sotto tale profilo la relativa censura di parte appellante è fondata.

8. Ne consegue, in accoglimento delle censure preliminari di parte appellante, e in riforma dell’impugnata sentenza, la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado.

9. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, dichiara l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Giuseppina Luciana Barreca, Presidente FF

Elena Quadri, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO