Concessione di parco pubblico con attività economica di chiosco e legittimità della revoca adottata dal Consiglio comunale

N. 00744/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00259/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 259 del 2022, proposto da
Arcangela Mariani, rappresentato e difeso dall’avvocato Vito Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellafiume, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Limone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 27 aprile 2022 avente ad oggetto “revoca della concessione Parco-Castello Belvedere”, notificata alla signora Mariani Arcangela, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Castellafiume;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2026 il dott. Mario Gabriele Perpetuini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§. La ricorrente è titolare della concessione rilasciata con deliberazione consiliare n. 88 del 18 agosto 1980, successivamente integrata e ampliata con ulteriori deliberazioni comunali. Il titolo, rilasciato senza canone e per la durata della vita della concessionaria, poneva a carico della stessa obblighi di apertura e chiusura dei cancelli, cura e pulizia dell’area, manutenzione delle attrezzature ludiche, vigilanza sugli impianti e custodia del sito, destinato alla fruizione della collettività.

Con la deliberazione impugnata il Comune ha disposto la revoca della concessione, richiamando il venir meno delle finalità e delle ragioni sottese all’affidamento, in conseguenza dei comportamenti omissivi della concessionaria e della necessità di ricondurre il bene nella disponibilità dell’Ente.

La ricorrente deduce incompetenza del Consiglio comunale, violazione della disciplina sull’autotutela, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, violazione del legittimo affidamento e mancata considerazione delle difficoltà connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ha chiesto, in subordine, la corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, quantificato in euro 65.000,00 per le migliorie asseritamente realizzate, oltre al lucro cessante.

Il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso, deducendo la competenza del Consiglio comunale e la sussistenza di un reiterato e documentato inadempimento degli obblighi concessori.

Con ordinanza n. 149 del 15 settembre 2022 la domanda cautelare è stata respinta, avendo il Tribunale ritenuto, a quella sommaria fase, che il rapporto fosse qualificabile come concessione di servizi e che la competenza a disporne la revoca spettasse al Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000. La medesima ordinanza ha inoltre ravvisato reiterati comportamenti omissivi della concessionaria in materia di manutenzione, osservanza degli orari e sicurezza del sito.

All’udienza pubblica del 21 ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.§. Il primo motivo è infondato.

La concessione non ha avuto ad oggetto la mera occupazione o utilizzazione individuale di un’area comunale. Alla disponibilità gratuita del sito era collegato l’obbligo della concessionaria di assicurare l’apertura del parco, la manutenzione del verde e delle attrezzature e, più in generale, la fruizione del bene da parte della collettività, anche attraverso lo svolgimento dell’attività economica connessa al chiosco.

Il rapporto deve pertanto essere qualificato, nella sua causa concreta, come concessione avente ad oggetto la gestione di un servizio rivolto all’utenza pubblica, con profili di concessione del bene strumentale all’esercizio del servizio. Tale qualificazione è coerente con quanto già rilevato dall’ordinanza cautelare n. 149 del 2022 e con l’indirizzo secondo cui la gestione di un impianto o di uno spazio comunale destinato alla fruizione collettiva integra una concessione di servizio quando l’attività del privato non si esaurisca nella mera disponibilità materiale del bene, ma comprenda obblighi di gestione e di apertura al pubblico.

Ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000, rientrano nella competenza consiliare l’organizzazione dei pubblici servizi e la concessione dei pubblici servizi. L’art. 107 del medesimo decreto attribuisce ai dirigenti gli atti di gestione non ricompresi espressamente nelle funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo, ma tale regola non può prevalere sulla specifica riserva consiliare prevista per le concessioni di pubblici servizi.

La deliberazione impugnata, incidendo sull’esistenza stessa del rapporto concessorio originariamente costituito dal Consiglio comunale, è stata quindi legittimamente adottata dal medesimo organo, secondo il principio del contrarius actus. Il motivo va, pertanto, respinto.

3.§. Il secondo motivo è infondato.

La qualificazione dell’atto amministrativo deve essere compiuta in base al suo contenuto effettivo e alla causa concreta, non già in ragione del solo nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione. La revoca prevista dall’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 presuppone sopravvenuti motivi di pubblico interesse, un imprevedibile mutamento della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Diversa è la revoca avente natura sostanzialmente sanzionatoria, o decadenza, adottata quale conseguenza dell’inadempimento degli obblighi posti a carico del concessionario.

Nel caso in esame la deliberazione impugnata richiama sia l’interesse pubblico alla riacquisizione e alla messa in sicurezza del sito, sia i comportamenti omissivi della concessionaria. Tuttavia, dalla documentazione versata in atti risulta che il nucleo causale del provvedimento è costituito dal mancato assolvimento degli obblighi di gestione assunti con il titolo concessorio.

Gli atti del procedimento documentano contestazioni già formulate a partire dal 2002, il sopralluogo del 2016 e gli accessi del 2021, dai quali sono emersi la chiusura del parco, la mancata o insufficiente manutenzione, l’inutilizzabilità o la non conformità delle attrezzature e la necessità di verificare le condizioni delle opere e delle mura perimetrali. Il quadro istruttorio non è dunque limitato a tre episodi isolati verificatisi nel 2021, ma evidenzia una situazione protratta nel tempo e non superata dalla ricorrente mediante la dimostrazione di una regolare e continuativa gestione del sito.

La circostanza che il Comune, nel 2015, avesse temporaneamente sollevato la concessionaria dall’obbligo di apertura e chiusura di uno dei cancelli non equivale a rinuncia agli ulteriori obblighi concessori, né impedisce la successiva verifica dell’inadempimento. Parimenti, il richiamo alla situazione pandemica non è idoneo a spiegare o giustificare una condizione di chiusura e mancata manutenzione documentata per un periodo anteriore e successivo all’emergenza sanitaria.

La revoca-decadenza per inadempimento richiede che la violazione degli obblighi sia effettiva, sufficientemente grave e provata sulla base di elementi attendibili, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Tali condizioni risultano soddisfatte nel caso in esame, considerata la durata delle omissioni, la natura degli obblighi violati e la destinazione pubblica del bene.

Non sussiste, pertanto, il dedotto difetto di istruttoria. Né l’Amministrazione era tenuta a effettuare un sopralluogo immediatamente precedente alla deliberazione quando la situazione rilevante risultava già documentata da una pluralità di accertamenti e non erano stati introdotti elementi concreti idonei a dimostrare il superamento delle criticità.

4.§. La motivazione dell’atto impugnato, letta unitariamente con gli atti istruttori richiamati nel procedimento, consente di individuare le ragioni della cessazione del rapporto: il bene era rimasto sottratto alla fruizione collettiva, gli obblighi di manutenzione e apertura non risultavano adempiuti e sussistevano esigenze di sicurezza e di riacquisizione del sito da parte dell’Ente.

La ricorrente è stata previamente informata dell’avvio del procedimento e ha presentato memorie difensive, che l’Amministrazione ha esaminato prima dell’adozione del provvedimento conclusivo. L’obbligo partecipativo non imponeva al Comune di recepire le deduzioni della concessionaria, ma soltanto di valutarle, dando conto delle ragioni per cui esse non erano idonee a superare gli elementi di inadempimento già acquisiti.

Non è configurabile una posizione di affidamento prevalente rispetto all’interesse pubblico quando la prosecuzione del rapporto dipenda dall’adempimento di obblighi essenziali di apertura, manutenzione e sicurezza e il concessionario non dimostri di averli regolarmente assolti. L’affidamento maturato per effetto della durata ultradecennale della concessione non può trasformare il titolo in una situazione sottratta al controllo dell’Amministrazione né impedire la cessazione del rapporto per inadempimento.

5.§. Dalle coordinate ermeneutiche appena tracciate discende l’infondatezza della domanda subordinata di indennizzo.

L’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 collega l’indennizzo ai pregiudizi derivanti dalla revoca di un provvedimento ad efficacia durevole, con specifiche regole di parametrizzazione quando la revoca incida su rapporti negoziali. La disposizione presuppone, tuttavia, una revoca effettivamente riconducibile a una nuova valutazione discrezionale dell’interesse pubblico e non la cessazione del rapporto determinata dalla condotta inadempiente del concessionario.

Nel caso in esame, come sopra rilevato, il provvedimento ha natura sostanzialmente sanzionatoria o decadenziale, essendo fondato sulla violazione reiterata degli obblighi concessori. Non sussiste, dunque, il presupposto per l’indennizzo da revoca. In ogni caso, la domanda di lucro cessante non è compatibile con la disciplina dell’art. 21-quinquies, che, ove applicabile a un rapporto negoziale, limita l’indennizzo al danno emergente; inoltre, la somma richiesta è stata prospettata sulla base di una stima unilaterale senza autonoma dimostrazione del titolo e dell’ammontare del pregiudizio.

La domanda subordinata deve pertanto essere respinta, senza necessità di disporre la consulenza tecnica richiesta.

6.§. Per i motivi predetti il ricorso deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) respinge la domanda annullatoria;

2) respinge la domanda subordinata di corresponsione dell’indennizzo e del lucro cessante;

3) condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi euro 2000,00, oltre accessori di legge, da corrispondere al Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere, Estensore

Maria Colagrande, Consigliere

IL SEGRETARIO