Sulla decadenza dalla concessione dello stadio comunale: qualificazione come concessione di pubblico servizio e riparto di giurisdizione

01168 /2026 REG.PROV.COLL.

00912/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 912 del 2026, proposto dal Latina Calcio 1932 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Cisterna di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Angelo Annibali, Marco Orlando, Antonietta Favale e Flavio Mattia Iacomino, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

previa adozione delle più opportune misure cautelari anche monocratiche
– della determinazione del Comune di Cisterna di Latina n. 758 del 2 settembre 2026, recante la decadenza dalla concessione per la gestione dello Stadio Comunale “Domenico Bartolani” già rilasciata in favore della ricorrente nonché la risoluzione della relativa convenzione;
– della nota comunale di convocazione per la riconsegna dell’impianto del 23 settembre 2026, con fissazione di sopralluogo per il 28 settembre 2026;
– del precedente atto comunale di convocazione del 22 settembre 2026, nella parte in cui anticipa o comunque preordina l’immissione in possesso del Comune in pendenza del termine già fissato al 2 ottobre 2026;
– della nota comunale del 28 settembre 2026 di convocazione per la riconsegna da effettuarsi il 2 ottobre 2026;
– della nota di avvio del procedimento e diffida a controdedurre del 14 luglio 2026;
– di ogni ulteriore atto presupposto, istruttorio, consequenziale o esecutivo, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Cisterna di Latina; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2026 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm.;

FATTO e DIRITTO

Premesso che:
– con l’atto introduttivo del presente giudizio, la società ricorrente – già titolare della concessione per la gestione dello Stadio Comunale “Domenico Bartolani” – ha impugnato il provvedimento del Comune di Cisterna di Latina del 2 settembre 2026, recante la declaratoria della decadenza della predetta concessione nonché della risoluzione della relativa convenzione; ciò in quanto la ricorrente ha dato luogo al verificarsi di alcune delle fattispecie considerate dall’art. 23 della ridetta convenzione cause di decadenza di diritto dalla stessa;
– il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e, con memoria, ha: i) eccepito il difetto di giurisdizione, rilevando che la cognizione della controversia all’esame spetterebbe al Giudice ordinario, venendo in rilievo una questione afferente alla fase esecutiva di una concessione di pubblico servizio; ii) sostenuto la sua infondatezza;
– con decreto del Presidente di questa Sezione n. 331/2026, da un lato, si è dato atto dell’esigenza di approfondire in sede collegiale la questione di giurisdizione e, dall’altro, si è ritenuto non ravvisabile il carattere dell’eccezionalità e dell’irreparabilità del danno richiesto dall’art. 56 del cod.proc.amm.;
– in vista dell’udienza camerale, con memoria, il ricorrente ha insistito per la fondatezza del ricorso nonché per la sussistenza nella specie della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo: i) ora facendo perno sulla natura di bene indisponibile dell’impianto sportivo in concessione e ricomprendendo la controversia nell’ambito dell’art. 133, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm.; ii) ora attribuendo all’atto impugnato la natura di provvedimento; iii) ora argomentando sulla possibilità di fare applicazione nella specie dell’orientamento sostenuto da questa Sezione nella sentenza n. 974/2025, sulla base del presupposto per cui il Comune, in sede di adozione dell’atto impugnato, avrebbe esercitato poteri discrezionali; parte resistente, dal canto suo, ha articolato e ribadito le proprie tesi sulla carenza di giurisdizione del Giudice amministrativo nonché, comunque, sull’infondatezza del gravame;
– all’udienza camerale del 20 ottobre 2026, fissata per l’esame dell’istanza cautelare proposta a corredo del gravame, uditi i legali come da verbale e dato avviso alle parti della possibilità di una definizione della controversia nel merito ai sensi dell’art. 60 del cod.proc.amm., la causa è stata assunta in decisione;
Rilevato che sussistono i presupposti per l’adozione della decisione con sentenza in forma semplificata (integrità del contradditorio, completezza dell’istruttoria, mancata dichiarazione delle parti dell’intenzione di proporre ricorso per motivi aggiunti o ricorso incidentale);
Ritenuto che, in accoglimento dell’eccezione formulata dalla difesa comunale, il ricorso va ritenuto inammissibile per difetto di giurisdizione;
Considerato, in particolare che:
– in tema di concessioni, in giurisprudenza si è condivisibilmente affermato che:
i) “il criterio discriminante tra “componente beni” e “componente servizi” negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi” (cfr. ex multis, Cons. St., V, 1n. 4949/2022);
ii) “è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L’affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione “della centralità del momento della ‘gestione’ (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica)” (cfr. Cons. St., V, n. 5915/2021 e in senso analogo id., n. 1784/2022);
iii) “nel caso – come quello oggi all’esame – della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.)” (cfr. Cons. Stato, V, n. 858/2021);
– calando tali coordinate ricostruttive nella fattispecie all’esame, non possono esservi dubbi circa la strumentalità della gestione dell’impianto di cui si discute all’obiettivo della promozione dello sport e della qualità della vita della comunità amministrata; ciò emerge, fra l’altro: i) dal tenore della deliberazione giuntale n. 166/2022, lì dove si fa riferimento alla concessione di gestione dell’impianto sportivo per dieci anni “in virtù degli impegni socio-economici che il Concessionario dovrà affrontare per ampliare i servizi offerti nella struttura…” (cfr. doc. 9 della produzione del Comune);
ii) dall’art. 2 della Convenzione, lì dove si evidenzia quale finalità di quest’ultima “la gestione del servizio pubblico connesso all’impianto suddetto per finalità sportive e sociali che il Comune e il Concessionario perseguono, garantendo la massima qualità del servizio, la più ampia partecipazione e la fruizione senza discriminazioni” (cfr. doc. 2 della produzione del Comune); iii) dall’art. 5 della medesima convenzione, lì dove si prevede che “Il Concessionario deve mettere a disposizione del Comune a titolo gratuito l’impianto sportivo per un massimo di 30 giornate all’anno per lo svolgimento di attività comunali o manifestazioni a carattere cittadino, regionale, nazionale e internazionale, sulla base di quanto indicato all’art. 8 dell’avviso pubblico” (cfr. sempre doc. 2 della produzione del Comune);
– alla luce di quanto precede, nel rapporto concessorio in discorso devono ritenersi senz’altro prevalenti i caratteri della concessione di pubblico servizio; ne consegue che la concessione per la gestione dello Stadio Comunale “Domenico Bartolani” in favore della ricorrente va qualificata come concessione di pubblico servizio e non già come concessione di beni;
– se così è, la norma fondamentale per l’individuazione del giudice deputato a conoscere delle relative controversie va individuata nell’art. 133, comma 1, lett. c) del cod.proc.amm., nell’interpretazione che ne ha fornito la giurisprudenza e non già nella lett. b) della medesima disposizione, come erroneamente affermato dalla ricorrente;
– in relazione al riparto giurisdizionale sulle controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. c) del cod.proc.amm., il Collegio non può che riportarsi all’orientamento più recente delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, secondo cui la cognizione del giudice ordinario si estende a tutte le questioni relative all’esecuzione e all’adempimento/inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, fatta eccezione per le ipotesi in cui l’amministrazione concedente, pur nella fase esecutiva del rapporto, si trovi a esercitare poteri autoritativi (cfr. Cass. civ., SS.UU., n. 21156/2025);
– il superamento dell’indirizzo tradizionale, che attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie inerenti l’esecuzione della concessione, si fonda su ragioni di simmetria rispetto alla materia dei contratti pubblici, nella quale è pacifico che l’affidamento dell’appalto rappresenti lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al giudice amministrativo e quella del Giudice ordinario che investe l’esecuzione del rapporto, nonché sul principio, di derivazione costituzionale, secondo cui per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, ma occorre che la lite richieda, in concreto, lo scrutinio di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione del pubblico potere;
– pur ammettendosi che anche nella fase esecutiva delle concessioni possano residuare poteri pubblici dell’autorità concedente, in relazione ai quali la giurisdizione esclusiva continua effettivamente a giustificarsi, deve concludersi che appartengono alla giurisdizione ordinaria le controversie nelle quali il petitum sostanziale sia costituito – come nella specie – dall’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che tali questioni non richiedono che sia svolto alcun sindacato sulla legittimità dell’esercizio del potere pubblico (cfr. Cass. civ., SS.UU., n. 25427/2023 e precedenti ivi citati; id., n. 18267/2019);
– la stessa giurisprudenza amministrativa, con orientamento che il Collegio condivide, tende a ritenere il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in controversie in cui – proprio come nella fattispecie all’esame – si fa questione della legittimità della risoluzione per inadempimento contrattuale della concessione di gestione di un impianto sportivo (cfr. Cons. St., V, n. 2056/2024 e in senso analogo T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, I, n. 1087/2026, T.A.R. Toscana, I, n. 485/2026 e T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 5702/2023);
– applicando le superiori coordinate ricostruttive nella specie, si osserva:
i) la controversia attiene alla fase esecutiva della concessione, la cui assegnazione è avvenuta con una procedura di gara che la ricorrente si è aggiudicata, sottoscrivendo la relativa convenzione, che reca i diritti e gli obblighi del concessionario;
ii) tutte le condotte contestate alla ricorrente e poste a base della determinazione n. 758/2026 integrano inadempimenti ad obblighi convenzionalmente pattuiti e configurano, a termini dell’art. 23 della convenzione, presupposti della decadenza di diritto dalla concessione (come tale incompatibile con l’esercizio di un potere discrezionale) e della risoluzione del rapporto convenzionale;
iii) le medesime condotte, poi, costituiscono cause di decadenza di diritto, da valere quale clausola risolutiva espressa ai sensi dell’art. 1456 del cod.civ., in assenza di qualsiasi previa valutazione tale da costituire espressione di potere autoritativo dell’Amministrazione; il Comune ha, quindi, dichiarato la decadenza della ricorrente in virtù di clausole risolutive espresse, che presuppongono il mero accertamento circa la sussistenza dei relativi presupposti in termini dicotomici e rigorosamente binari; ciò è, infatti, a dirsi, per:
1) le relazioni di gestione, dovendo accertarsi la loro presentazione o meno;
2) le comunicazioni previste dall’atto convenzionale, dovendo accertarsi il loro invio o meno;
3) il debito maturato dalla concessionaria in ordine al canone concessorio, dovendo accertarsi se esso è superiore o inferiore all’“importo annualmente dovuto ovvero il ritardato pagamento” è superiore o inferiore “a sessanta giorni”;
4) la garanzia fideiussoria presentata, dovendo accertarsi se essa è o meno valida e se è stata, in ogni caso, sostituita alla sua scadenza o meno;
5) le utenze, dovendo accertarsi se esse sono state o meno volturate entro i termini previsti;
6) la tassa rifiuti, dovendo accertarsi se essa è stata intestata al concessionario o meno;
7) la continuità della regolarità contributiva nel corso del rapporto concessorio, dovendo accertarsi se essa vi sia sempre stata o meno;
– in ogni caso, quand’anche vi fosse stata la possibilità di un apprezzamento dell’Amministrazione, a quest’ultimo sarebbero stati certamente estranei ogni valutazione dell’interesse pubblico e l’esplicazione di un potere autoritativo, essendo tale apprezzamento funzionalizzato esclusivamente all’accertamento dei presupposti oggettivi per l’applicazione della clausola convenzionale;
– non convince la tesi della ricorrente volta a radicare la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativa, facendo leva: 1) ora sulla natura dell’impianto (bene patrimoniale indisponibile), senza considerare adeguatamente anche le modalità del suo affidamento in gestione nonché le caratteristiche del rapporto convenzionale e della controversia insorta; 2) ora sul nomen juris di decadenza della determinazione gravata, senza considerare adeguatamente che in essa è assente ogni portata autoritativa;
– al medesimo fine non giova, infine, invocare la pronuncia di questa Sezione n. 974/2025, con la quale è stata implicitamente ritenuta sussistente la giurisdizione amministrativa su una causa avente ad oggetto “la determinazione dirigenziale con la quale il Comune di Gaeta ha dichiarato la decadenza dalla convenzione n. 16/A del 17.05.2021, avente ad oggetto l’affidamento in gestione dei servizi connessi alla balneazione sulle spiagge libere”; detto precedente, infatti, non risulta utilmente estensibile alla fattispecie all’esame in quanto: 1) esso è riferito alla diversa fattispecie della concessione di bene pubblico, come tale rientrante nell’alveo dell’art. 133, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm., da applicarsi nella diversa e più estensiva interpretazione fornitane dalla giurisprudenza consolidata (cfr. ex multis, Cass. civ., n. 20682/2018; T.A.R. Lazio. Roma, V-ter, n. 10964/2026 Cons. St., n. 5435/2017); 2)
la decadenza comminata nel precedente richiamato è stata sì conseguenza dell’attivazione di una clausola risolutiva espressa, ma questa rinviava all’art. 49, comma 3 della l. r. Lazio n. 13/2007, il quale – come evidenziato nella medesima pronuncia – “attribuisce senz’altro un ampio potere discrezionale all’amministrazione, atteso detta norma prevede espressamente che l’Amministrazione «può» e non già «deve» dichiarare la decadenza nei casi tassativamente previsti dalla norma”; in altre parole, la clausola risolutiva espressa prevista dalla convenzione presupponeva – a differenza del caso oggi all’esame – l’esercizio di un potere discrezionale in capo all’Amministrazione;
Considerato che: i) alla luce di quanto precede, il Collegio ritiene che la controversia oggi all’esame vada deferita al Giudice ordinario, atteso che la controversia attiene alla fase esecutiva della concessione in discorso e implica questioni di rilevanza meramente civilistica, non riconducibili ad attività discrezionale dell’Amministrazione o all’esercizio dei poteri autoritativi; ii) la presente controversia esula, quindi, dalla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo;
Ritenuto che il carattere assorbente di tale profilo, che va ineludibilmente valutato dal Collegio prima di ogni altro (cfr. in tal senso Cons. St., Ad. Plen., nn. 4/2011, 10/2011 e 9/2014, richiamate e confermate dal par. 5.3 dell’Ad. Plen. n. 5/2015), vale ad elidere in radice la possibilità di conoscere del merito della controversia;
Rilevato che: i) ai sensi dell’art. 11, comma 1 del cod. proc. amm., il Collegio indica pertanto quale giudice deputato alla cognizione della controversia il Giudice ordinario;
ii) la salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta nel presente giudizio potrà essere garantita dalla sua riproposizione nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente decisione, ai sensi dell’art. 11, comma 2 del cod. proc. amm.;
Ritenuto che sussistano giuste ragioni, in considerazione della peculiarità della questione, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto spettante alla cognizione del Giudice ordinario, davanti alla quale il processo può essere proseguito con le modalità e i termini di cui all’art. 11 del cod. proc. amm..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:
Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente
Massimiliano Scalise, Primo Referendario, Estensore
Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

IL SEGRETARIO