Spetta al giudice ordinario la giurisdizione nella fase esecutiva delle concessioni pubbliche in conformità con la dimensione economico-imprenditoriale del partenariato pubblico-privato (d.lgs. n. 36/2023)

Civile Ord. Sez. U   Num. 27424 Anno 2026

Presidente: D’ASCOLA PASQUALE

Relatore: CATALLOZZI PAOLO

Data pubblicazione: 20/10/2026

Oggetto: regolamento di giurisdizione

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14107/2025 R.G. proposto da
SOCIETA’ AUTOSTRADA TORINO IVREA VALLE D’AOSTA – ATIVA
S.P.A., in persona del Liquidatore e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Arturo Cancrini e Vittorio D. Gesmundo, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza S. Bernardo, n. 101

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI

– intimato-

per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Quarta Sezione, iscritto al n. 4199/2021 R.G.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9 giugno 2026 dal Consigliere Paolo Catallozzi;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Mauro Vitiello, che ha chiesto affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario

FATTI DI CAUSA

1. La Società Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – ATIVA s.p.a. ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione in riferimento a un giudizio proposto davanti al TAR del Lazio, IV Sezione, iscritto al n. 4199/2021 r.g.
1.1. Tale giudizio è stato dalla stessa instaurato, in relazione alla concessione della gestione del tratto della rete autostradale Torino-Ivrea-Santhià, Sistema Autostradale Tangenziale di Torino, compresa la diramazione per Pinerolo, affidatale in virtù della Convenzione Unica sottoscritta il 7 novembre 2007 con l’ANAS s.p.a., per l’annullamento della nota del 1° febbraio 2021, prot. n. 2580, del Ministero delle Infrastrutture, Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, con la quale le era stato comunicato l’esito della verifica dei ribassi dalla medesima praticati nell’affidamento ad imprese del gruppo di lavori relativi a 28 interventi di manutenzione nel corso del 2018, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.
1.2. Con tale nota, secondo la deduzione della società, l’Amministrazione aveva rilevato che i contratti presi a base di riferimento per il calcolo dei ribassi sarebbero stati selezionati in modo non conforme alle disposizioni della circolare A.N.A.S. n. 67217 dell’11 maggio 2012, scegliendo contratti aggiudicati oltre sei mesi prima della data di riferimento dei lavori benché fossero disponibili contratti affidati nell’arco temporale previsto dalla normativa. Inoltre l’amministrazione aveva indicato la misura del ribasso ritenuto corretto, pretendendo di sostituire fuori tempo massimo la propria determinazione a quella comunicatale da ATIVA, e alle previsioni dei contratti di affidamento ormai integralmente esauriti.
1.3. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si è costituto nel giudizio amministrativo concludendo per il rigetto del ricorso.
2. Il Ministero non ha spiegato alcuna difesa in questo procedimento.
3. Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
4. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

5. La ricorrente riferisce che in relazione al rapporto concessorio dedotto in giudizio, asseritamente proseguito fino al 1° dicembre 2024 oltre i termini originariamente previsti su espressa disposizione del concedente in attesa del subentro del nuovo concessionario, ha citato in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Economia e delle Finanze dinanzi al Tribunale di Torino per sentirli condannare, fra l’altro, al risarcimento del danno subito per l’inadempimento del concedente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale degli investimenti necessari, all’obbligo di pagare l’indennizzo previsto dall’art. 5 della Convenzione 7 novembre 2007, nonché alle ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto nella misura di € 127.547.946,00, comprendente il rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti per la sicurezza realizzati fino al 31 dicembre 2017 (R.G. n. 22293/2017).
5.1. Evidenzia che nel decidere tali domande il Tribunale di Torino, con sentenza in data 26 ottobre 2021, aveva espressamente rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle convenute e allega che tale statuizione sarebbe passata in giudicato, non essendo stata ritualmente appellata dalle Amministrazioni.
5.2. La società aggiunge di aver proposto altro giudizio dinanzi al medesimo Tribunale con cui veniva chiesta la condanna delle predette Amministrazioni al rimborso del costo sostenuto per gli interventi realizzati dalla concessionaria dopo il 31 dicembre 2017, oltre al risarcimento del pregiudizio subito per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza della concessione e il subentro del nuovo gestore) e al recupero degli oneri di manutenzione sostenuti nel periodo interinale in misura eccedente rispetto alle previsioni dei Piani Economico Finanziari (R.G. n. 14783/2021).
5.3. Nel sottolineare che il costo degli interventi cui si riferisce il ricorso pendente dinanzi al T.A.R. Lazio interessato dal presente regolamento di giurisdizione è compreso tre le voci delle quali era chiesto il riconoscimento nei giudizi civili pendenti, osserva che la realizzazione di tali interventi costituisce attività disciplinata dalla Convenzione Unica, in relazione alla quale il concedente è privo di alcuna discrezionalità amministrativa. Nel premettere che gli interventi in oggetto si erano ormai conclusi ed erano state positivamente concluse le operazioni di collaudo statico e tecnico-amministrativo, ritiene che la questione dedotta nel giudizio dinanzi al T.A.R. attiene esclusivamente alla fase esecutiva del rapporto, di cui l’approvazione del concedente costituirebbe un elemento, per cui la relativa controversia sarebbe devoluta al giudice ordinario.
6. Si osserva in primo luogo che il regolamento preventivo di
giurisdizione può essere proposto dall’attore, anche in mancanza di un’eccezione proposta dalla controparte, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, sussistendo un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione della questione da parte di questa Corte regolatrice, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (cfr. Cass., Sez. Un., 12/ 05/2022, n. 15122; 18/12/2018, n. 32727; 12/07/2011, n. 15237).
6.1. Ne consegue che l’iniziativa di parte ricorrente trova plausibile giustificazione nei dubbi insorti in ordine alla correttezza della scelta da essa compiuta mediante la proposizione della domanda dinanzi al giudice amministrativo, anche alla luce della sopravvenuta pronuncia del giudice ordinario il quale ha espressamente affermato la propria giurisdizione.
7. Irrilevante, ai fini dell’ammissibilità del regolamento, è, poi, la questione attinente alla statuizione dichiarativa della giurisdizione del giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di Torino e al suo asserito passaggio in giudicato, in quanto relativa a domande aventi a oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017 e, dunque, di domande che, sia pure attinenti al medesimo rapporto concessorio, sono caratterizzate da una causa petendi ed un petitum diversi da quella cui si riferisce il presente regolamento, la quale ha invece ad oggetto il riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi al periodo successivo, attraverso l’impugnazione del provvedimento che, nel procedere all’approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione delle somme richieste dalla ricorrente.
7.1. La riconducibilità delle opere dedotte in giudizio al medesimo
rapporto può assumere rilievo, al più, ai fini dell’inquadramento della controversia, ferma restando l’autonomia del titolo e dell’oggetto della pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagl’interventi approvati e dal riconoscimento degli importi asseritamente dovuti.
8. Nel merito, si rileva che questa Corte, in controversie insorte tra le medesime parti e aventi ad oggetto questioni sostanzialmente sovrapponibili, si è costantemente pronunciata nel senso della sussistenza della giurisdizione del Giudice ordinario (cfr., tra le altre, Cass., Sez. Un., 2 marzo 2026, n. 4664; Cass., Sez. Un., 22 luglio
2024, n. 20088; Cass., Sez. Un., 7 dicembre 2023, n. 34277; Cass., Sez. Un., 29 agosto 2023, n. 25437).
9. Tali decisioni hanno richiamato il consolidato principio secondo il quale la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto – come nel caso in esame – la costruzione e la gestione di un’opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi (cfr. Cass., Sez. Un., 8 luglio 2019 n. 18267; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2018 n. 32728; Cass., Sez. Un., 13 settembre 2017 n. 21200).
9.1. Ha dato atto del superamento dell’indirizzo formatosi in tema di concessione di pubblici servizi, sulla base della disciplina dettata dall’art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, secondo cui la giurisdizione amministrativa esclusiva riguardava tendenzialmente tutta la fase esecutiva del rapporto, pure in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, comprendendo le controversie che coinvolgessero il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale, anche riguardanti la violazione degli obblighi nascenti dal medesimo rapporto (ad esempio, in tema di adempimento e di risoluzione), e restando escluse soltanto le controversie di contenuto meramente patrimoniale, che non avessero alcuna implicazione sul contenuto della concessione (cfr. Cass., Sez. Un., 4 agosto 2018, n. 20682; 26/09/2017, n. 22357; 19/06/2014, n.
13940).
9.2. Ciò in ragione sia della progressiva contrattualizzazione della figura della concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione della distanza dalla figura dell’appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, e della conseguente estensione alla concessione di servizio pubblico del principio, affermatosi in tema di appalti pubblici, per cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, primo comma, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all’affidamento di un pubblico servizio (art. 133, primo comma, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto.
9.3. Una siffatta estensione del principio riceverebbe il sostegno nell’insegnamento della Corte costituzionale (cfr. sent. n. 179/2016; da ultimo, sent. n. 178/2022) secondo cui la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale.
9.4. A tale riguardo, si è evidenziata la previsione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (artt. 106 e 108 del d.lgs. n. 50 del 2016) e si è esclusa la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura dell’accordo amministrativo previsto dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990, in quanto incompatibile con la distinzione che l’art. 133 cod. proc. amm. pone tra l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quello della giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi pubblici.
9.5. E’ stata, poi, valorizzata la connessione esistente tra la realizzazione dell’opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore dell’Amministrazione e della collettività, qualificabili come pubblici servizi, e l’individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l’opera, talvolta accompagnato da un prezzo (art. 3, commi 11 e 12, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (art. 3, lett. uu) e vv), del d.lgs. n. 50 del 2016).
9.6. Pertanto, pur ammettendosi che nella fase esecutiva residuano poteri pubblici dell’autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, è stata riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell’azione amministrativa provvedimentale.
10. Tale approdo interpretativo appare coerente con l’evoluzione normativa rappresentata dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), il quale, in conformità con il diritto europeo, ha ulteriormente valorizzato la dimensione economico-imprenditoriale della concessione, inserendola tra le forme di partnerariato pubblico-privato e caratterizzandola in ragione del fatto che il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato e la prestazione è rivolta, a differenza dell’appalto, agli utenti e non all’Amministrazione (artt. 176 e ss.).
11. In applicazione dei riferiti principi, dai quali non si ravvisano ragioni per discostarsi, deve escludersi che nel caso in esame l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell’opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione.
12. Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 della convenzione a carico del concessionario. Questi ai sensi dell’art. 3 è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest’ultimo non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito delle pattuizioni contenute nella convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti.
13. In conclusione, va dichiarata la spettanza della controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge e che all’esito provvederà anche alla regolamentazione delle spese processuali del presente regolamento.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette le parti anche per la liquidazione delle spese del presente regolamento.

Così deciso in Roma il 9 giugno 2026.