Concessioni di trasporto pubblico locale: inammissibilità dell’impugnazione delle delibere di indirizzo e limiti di revisione del PEF

N. 05074/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07003/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7003 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto in relazione alla procedura CIG 7334688802 dalle società S.C.A.M. – Società Concessioni Autolinee Mataluna a r.l., Autoservizi Petteruti s.r.l., Autolinee e Noleggio Mezzullo s.r.l., Autolinee F.lli Verdicchio di Verdicchio Michele Pio & C. s.n.c., Autoservizi Eredi Roberto Ferrazza s.r.l., Autoservizi Gaetani s.r.l., Autoservizi Gianfrancesco, Autoservizi Romanelli s.r.l., Autolinee Fernandes Aniello s.r.l., Autoservizi Sardella s.r.l., Angelo Ferrazza & C. s.a.s., Laudato Fiore s.r.l. e Mastrantoni Autolinee s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutte rappresentate e difese dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Niceforo, Massimo Consoli e Giuseppe Calabrese dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso la sede dell’Ente in Napoli alla Via S. Lucia n. 81;
Agenzia Campana per la Mobilità le Infrastrutture e le Reti – ACaMIR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Loredana Milone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli alla Via Petrarca n. 129/Edilvision;

nei confronti

ATC – Azienda Trasporti Campani s.r.l., AIR Campania s.p.a. e ATM – Azienda Trasporti Molisana s.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Vosa, Massimiliano Giordano, Giovanna De Santis, Andrea Vosa e Fabio Baglivo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso lo Studio Legale Vosa in Napoli alla Via G. Fiorelli n. 14;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo e ai motivi aggiunti depositati il 17/3/2026:

a – della delibera di G.R.C. n. 705/2025, pubblicata in data 3.11.2025, di presa d’atto dello stato di avanzamento delle attività tecnico-amministrative finalizzate alla conclusione delle procedure di gara su TPL su gomma, nella parte in cui hanno autorizzato una sostanziale revisione del prezzo per il Lotto di Caserta;

b – della nota prot. n. 5353 del 29.9.2025, con la quale l’ACaMIR ha trasmesso una Relazione di stima per l’adeguamento dei corrispettivi della gara TPL, con particolare riferimento al Lotto di Caserta;

c – ove occorra, della nota di ACaMIR n. 5485 del 6.10.2025;

d – ove occorra, dei Piani Economico Finanziari (PEF) aggiornati, elaborati dagli aggiudicatari e menzionati nella delibera impugnata;

e – di tutti gli atti istruttori, non conosciuti, con i quali si dispone la modifica del corrispettivo per le gare di TPL su gomma;

f – di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Agenzia Campana per la Mobilità le Infrastrutture e le Reti – ACaMIR, dell’ATC – Azienda Trasporti Campani s.r.l., dell’AIR Campania s.p.a. e dell’ATM – Azienda Trasporti Molisana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – L’avversata delibera della Giunta Regionale del 3/11/2025 n. 705 (ad oggetto: “Trasporto Pubblico Locale su gomma. Determinazioni”) concerne la gara, suddivisa in 4 lotti, che è stata indetta con bando pubblicato il 28/12/2017 dall’ACaMIR – ente strumentale della Regione -, per l’affidamento in concessione decennale net cost dei servizi minimi di trasporto pubblico locale regionale, gara dall’importo complessivo di € 2.227.272.727,30, oltre IVA e ricavi da traffico, con un corrispettivo annuo di € 222.727.272,73.

A distanza di anni, dopo che la gara aveva subìto un lungo arresto a causa dell’emergenza pandemica, con determinazione del Direttore Generale dell’ACaMIR del 26/6/2024 n. 310 il lotto 3 (di interesse in questa sede, concernente i servizi per la provincia di Caserta) è stato aggiudicato al RTI formato tra l’ATC – Azienda Trasporti Campani s.r.l., l’AIR Campania s.p.a. e l’ATM – Azienda Trasporti Molisana s.p.a., che ha offerto il ribasso del 4,92%.

Come emerge dalla delibera impugnata, dopo le aggiudicazioni l’ACaMIR ha avviato le attività tecnico-amministrative per il “passaggio di cantiere” dai gestori uscenti, all’uopo convocando diversi incontri con gli aggiudicatari, nel corso dei quali si è proceduto “all’aggiornamento della data room di gara (personale, materiale rotabile, depositi e impianti), step necessario per consentire ai medesimi di attualizzare i Piani Economico Finanziari – PEF presentata in sede di offerta” (delibera cit.).

Sulla base dei PEF aggiornati presentati dagli aggiudicatari sono state trasmesse due relazioni alla Regione, la prima delle quali concernente la relazione di stima dell’adeguamento dei corrispettivi (nota prot. n. 5353 del 29/9/2025), e la seconda riguardante la ricognizione dello stato di avanzamento delle attività preordinate alla sottoscrizione dei contratti di servizio (nota prot. n. 5487 del 6/10/2025).

Di tale attività preparatoria si è preso atto con la delibera regionale impugnata, recante la formulazione del conseguente indirizzo a procedere alla finalizzazione degli affidamenti e alla sottoscrizione dei contratti di servizio.

2. – Le società ricorrenti, quali operatrici del settore, hanno impugnato la menzionata delibera regionale e gli altri atti indicati in epigrafe (limitatamente al predetto lotto 3), lamentando che attraverso di essi si sarebbe concretizzata una lesione delle regole concorrenziali nell’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.

Con il ricorso, allo scopo di ottenere la rinnovazione della procedura di gara, viene patrocinata la tesi dell’inammissibilità della modifica sostanziale delle condizioni economiche dell’affidamento, che secondo le ricorrenti sarebbe stata introdotta.

Le ricorrenti, ponendo l’accento sull’invarianza del corrispettivo, come previsto dall’art. 4.12 del disciplinare di gara (nello stabilire che: “L’importo contrattuale resterà fisso ed invariato per tutta la durata delle attività, fatto salvo clausole di revisione/aggiornamento di cui allo schema di contratto”), affermano che invece con la D.G.R. impugnata sarebbe stata autorizzata, prima della stipula dei contratti di servizio, una sostanziale modifica delle dette condizioni economiche dell’affidamento.

Le società in epigrafe, dopo aver ricordato di aver presentato un’istanza di accesso civico generalizzato rimasta inevasa, hanno allora proposto il presente ricorso, deducendo con tre motivi l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, nonché della lex specialis e dei princìpi di par condicio competitorum, di trasparenza e di immodificabilità dell’offerta, oltre all’eccesso di potere per sviamento e illogicità manifeste, per difetto di istruttoria e di motivazione, per contraddittorietà e per irragionevolezza.

Con le censure articolate le ricorrenti deducono in sintesi che:

I) sarebbero stati violati i principi cardine delle procedure di evidenza pubblica, autorizzandosi l’ACaMIR ad un adeguamento del corrispettivo mediante una rinegoziazione bilaterale (modificando l’esito della gara e ledendo gli altri operatori, tra cui le ricorrenti, che non avevano preso parte alla gara): ciò in quanto sarebbe stata operata una rideterminazione del valore originario della concessione “net cost“, benché essa dovesse porre a carico dell’operatore economico l’alea connessa all’andamento dei costi nel tempo;

II) il d.lgs. n. 50/2016, applicabile alla gara, e i princìpi di derivazione europea pongono tutti degli stringenti limiti allo jus variandi, precludendo le modifiche sostanziali che alterino l’equilibrio economico del contratto in favore dell’aggiudicatario, ovvero introducano condizioni che, ove conosciute al momento dell’indizione della gara, avrebbero potuto sollecitare la partecipazione anche di altri concorrenti (qualora fosse stata prevista, già nel bando, la possibilità di adeguamento del corrispettivo);

III) difetterebbero un’adeguata istruttoria e una congrua motivazione, per avere l’Amministrazione giustificato la necessità di procedere all’adeguamento del corrispettivo con lo scopo di garantire la sostenibilità economica del servizio, introducendo tuttavia così un confronto diretto con i soli aggiudicatari, senza trasparenza né contraddittorio e al di fuori del mercato e delle regole concorrenziali (giacché non potrebbe valere a supportare la scelta in contestazione la lungaggine della procedura, imputabile unicamente all’Amministrazione).

3. – Si sono costituite in giudizio per resistere all’impugnativa la Regione e l’ACaMIR, nonché le imprese controinteressate, esibendo documentazione, formulando plurime eccezioni preliminari e confutando le censure.

Con ordinanza del 14 gennaio 2026 n. 198 è stata disposta istruttoria, ordinando alla Regione e all’ACaMIR il deposito delle richiamate note e dei loro allegati, nonché del PEF elaborato dagli aggiudicatari del lotto 3.

Le resistenti hanno adempiuto all’ordine istruttorio.

4. – Con i successivi motivi aggiunti le società ricorrenti hanno articolato ulteriori deduzioni, reiterando ed ampliando le censure rubricate nel ricorso introduttivo.

È ribadita, in particolare, la tesi della necessità di indire una nuova procedura, non potendosi introdurre modifiche sostanziali che stravolgano l’assetto della gara definito con l’aggiudicazione; in specie, viene rilevato che il nuovo PEF elaborato dall’aggiudicatario configurerebbe un aliud pro alio, rispetto alla proposta contrattuale originaria.

4.1. – Sulla base delle esibite relazioni tecniche di parte, con il primo motivo aggiunto viene indi affermato che sarebbero state introdotte modifiche sostanziali per quanto concernente la variazione del parco rotabile, la modifica del programma di esercizio, la variazione della struttura dei costi e ricavi e la trasformazione del ribasso in un rialzo esponenziale.

4.1.1. – Quanto alla variazione del parco rotabile, viene considerato che esso verrebbe ridotto da 237 veicoli da acquistare a soli 85 mezzi, con conseguente considerevole riduzione del rischio e del capitale da investire, sì da mutare in modo sostanziale l’appetibilità economica della concessione e il connesso rischio operativo.

Ciò in quanto:

a) la lex specialis richiedeva un parco rotabile di 335 veicoli (di cui 98 mezzi dei gestori uscenti e 237 dell’aggiudicatario che, nella specie, aveva stimato di dover far fronte a un investimento di circa € 28,7 milioni);

b) nel frattempo, avendo la Regione acquistato 1.183 autobus, l’aggiudicatario disporrebbe ora già in partenza di un parco di avvio di 250 mezzi, di cui 232 trasferitigli in usufrutto oneroso al vantaggioso canone annuale del 2,5% del costo d’acquisto.

4.1.2. – Relativamente alla modifica del programma di esercizio, le ricorrenti osservano che il PEF aggiornato si fonda su una produzione chilometrica annua di 17,8 milioni di vett*km, a fronte dei 16,2 milioni previsti a base di gara, con un incremento (derivante anche dall’introduzione del “Piano Straordinario della Mobilità Studentesca”) che estende l’ambito di applicazione del servizio, in violazione della regola sancita dall’art. 106, co. 4, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016.

4.1.3. – In ordine alla variazione della struttura dei costi e ricavi, ad avviso delle ricorrenti le previste variazioni del corrispettivo oltrepassano il limite dell’adeguamento all’inflazione, concretizzando una indebita rinegoziazione, con “scostamenti abnormi ribaltati integralmente sull’Ente Pubblico”, quanto ai costi del personale (+17,16%), per consumi (+ 35,84%), per servizi (+ 35,25%) e per godimento beni di terzi (+ 132,93%, compresi i canoni di usufrutto dei nuovi mezzi).

4.1.4. – Infine, sul punto della lamentata trasformazione del ribasso, le ricorrenti oppongono che lo stesso verrebbe capovolto e trasformato in un rialzo esponenziale.

In proposito, le ricorrenti allegano difatti che il ribasso proposto a suo tempo dall’aggiudicatario (4,9195%), per effetto della contestata e supposta rinegoziazione del corrispettivo, non produrrebbe più un minor corrispettivo per l’Amministrazione, ma si convertirebbe in un rialzo esponenziale, con il passaggio dell’impegno di spesa decennale, dai € 313,6 milioni a base di gara ad € 460,71 milioni, con un incremento del 46,89%.

4.2. – Con le altre censure contenute nei motivi aggiunti le società ricorrenti rinnovano la tesi dell’addotta introduzione di un’inammissibile modificazione del corrispettivo contrattuale, eccedente l’adeguamento alle dinamiche inflazionistiche.

4.2.1. – Con il secondo motivo aggiunto viene rilevato che “la appendice deviata di “adeguamento”” non potrebbe trovare avallo nelle risposte fornite, in gara, ai quesiti n. 38 e n. 48.

Ciò in quanto, in primo luogo, tale adeguamento non potrebbe avere la propria base in semplici chiarimenti, la cui funzione concerne la mera illustrazione delle regole della gara, senza poter quindi modificare o integrare la lex specialis.

In secondo luogo, le ricorrenti deducono che comunque nello specifico si sarebbe ecceduto dalla portata dei chiarimenti medesimi, poiché la FAQ n. 48 prevedeva un adeguamento connesso alla dinamica inflazionistica su specifiche macro-voci di costo per personale, carburante ed altri costi e sui ricavi tariffari, mentre le variazioni introdotte ora riguarderebbero elementi strutturali del Piano di investimenti, del programma di esercizio e della consistenza del parco mezzi.

Secondo le ricorrenti, tale circostanza emergerebbe dalle stesse note dell’ACaMIR, la quale:

a) con la nota prot. n. 5487 del 6/10/2025, avrebbe evidenziato la discrepanza tra il fabbisogno calcolato in applicazione della FAQ (+ € 45,3 mln.) e quello richiesto invece dagli aggiudicatari (+ € 92 mln.), le cui “pretese” andrebbero quindi oltre l’adeguamento all’inflazione;

b) con la nota prot. n. 6811 del 26/11/2025, avrebbe riconosciuto che i PEF degli aggiudicatari contengono “valutazioni su ricavi e personale che richiedono ulteriori confronti e approfondimenti”, di fatto finendo così con l’ammettere che la rinegoziazione avesse riguardato elementi esulanti da quanto indicato con le FAQ.

4.2.2. – Al terzo motivo, è nuovamente censurata l’istruttoria condotta in spregio ai princìpi di trasparenza e imparzialità, attraverso il confronto con i soli aggiudicatari, con esclusione degli altri operatori del settore.

Viene poi fatto specifico riferimento alla richiesta di chiarimenti rivolta dall’ACaMIR all’Autorità di Regolazione dei Trasporti con nota del 31/12/2025, da cui risulterebbe che, a valle dell’aggiudicazione, fossero ancora da definire degli elementi essenziali della remunerazione, quali il WACC (Weighted Average Cost of Capital, Costo Medio Ponderato del Capitale: tasso percentuale del costo medio di finanziamento dell’attività aziendale), per il quale gli aggiudicatari spingevano per un più vantaggioso 7,3%, rispetto al 6,64% fissato in gara).

Da ciò le ricorrenti traggono il convincimento che siano state rinegoziate con l’aggiudicatario le condizioni economiche, in favore di quest’ultimo, per cui la stazione appaltante avrebbe declinato il proprio ruolo di garante della concorrenza e si sarebbe trasformata in una controparte negoziale.

4.2.3. – Da ultimo, con il quarto motivo aggiunto le società ricorrenti deducono la violazione dell’art. 81 Cost. e dei princìpi di sana gestione finanziaria, lamentando che la D.G.R. n. 705/2025 abbia avallato un incremento della spesa pubblica di quasi € 147 milioni (pari alla differenza tra € 460,71 mln. del PEF e gli € 313,6 mln. del bando), senza individuare la copertura finanziaria né autorizzare formalmente la spesa.

5. – Dopo la proposizione dei motivi aggiunti, anche l’ACaMIR e il RTI aggiudicatario hanno depositato proprie perizie tecniche.

Per l’udienza di merito le parti hanno prodotto ulteriori scritti difensivi.

All’udienza pubblica dell’8 luglio 2026 la causa è stata infine assegnata in decisione, e il giorno 20 luglio 2026 è stato pubblicato il dispositivo di sentenza n. 4537/2026.

DIRITTO

1. – Si è detto innanzi che le difese della Regione, dell’ACaMIR e delle controinteressate hanno sollevato plurime eccezioni in rito, sostenendo che:

a) le società ricorrenti sarebbero prive di legittimazione attiva, spettante unicamente al soggetto che abbia partecipato alla gara e dimostrato di possedere i requisiti per concorrere all’aggiudicazione (mentre le ricorrenti non avevano formulato offerta);

b) difetterebbe l’interesse a ricorrere, non potendo derivare dalla proposizione del gravame alcun vantaggio alla ricorrente, che, in particolare, non ha impugnato l’aggiudicazione, divenuta così inoppugnabile;

c) il ricorso investe inoltre l’intera procedura (ossia, tutti e quattro i lotti), per cui avrebbe dovuto essere notificato a ciascun aggiudicatario;

d) da parte ricorrente sono stati avversati solo atti di natura endoprocedimentale, come tali privi di un’autonoma e diretta lesività;

e) gli atti medesimi riguarderebbero, infine, scelte operate nella discrezionalità di cui gode l’Amministrazione, il cui esercizio è insindacabile in sede giurisdizionale (nella specie, trattasi della scelta di mantenere in essere, per ragioni di convenienza, una gara conclusasi solo dopo molti anni: opzione che attiene alle valutazioni di merito proprie della P.A.).

2. – Venendo all’esame delle questioni così sollevate, il Collegio reputa che siano fondate ed assorbenti le eccezioni di inammissibilità, per difetto della natura provvedimentale della delibera regionale di indirizzo impugnata, quale atto endoprocedimentale sprovvisto di immediata efficacia lesiva, nonché per la conseguente mancanza anche di un attuale interesse a ricorrere giuridicamente tutelabile.

2.1. – Giova far preliminarmente cenno ai rapporti tra la Regione Campania e l’ACaMIR.

Con l’art. 21 della L.R. 28 marzo 2002, n. 3 (“Riforma del Trasporto Pubblico Locale e Sistemi di Mobilità della Regione Campania”) è stata istituita “l’Agenzia campana per la Mobilità, le infrastrutture e le reti, denominata AcAMIR, ente dotato di personalità giuridica pubblica, nonché di autonomia gestionale, amministrativa, contabile, tecnica”, soggetto cui sono stati affidati i compiti definiti dal successivo art. 22, tra cui la “gestione delle procedure concorsuali di affidamento dei servizi di competenza della Regione e, ove richiesto, degli Enti Locali”, e la “stipula degli accordi di programma e redazione dei contratti di servizio” (art. cit., lettere c) e d)).

Alla Regione spettano sulla materia le funzioni di programmazione e vigilanza (art. 6).

2.2. – Tanto premesso, dalla lettura degli atti impugnati emerge, come anticipato, per un verso, che l’ACaMIR ha posto in essere attività solo preparatorie e istruttorie, e, per altro verso, che la Regione, nella fattispecie, ha preso atto dell’attività posta in essere dalla detta stazione appaltante, che, dopo l’aggiudicazione dei lotti, ha proceduto “all’aggiornamento della data room di gara (personale, materiale rotabile, depositi e impianti), step necessario per consentire ai medesimi di attualizzare i Piani Economico Finanziari – PEF presentata in sede di offerta” (punto b. del “PRESO ATTO”), limitandosi a fornire alla detta Agenzia un mero indirizzo per il futuro.

La Regione ha pertanto preso atto, più in dettaglio:

– della trasmissione, rispettivamente con le note dell’ACaMIR prot. n. 5353 del 29/9/2025 e n. 5487 del 6/10/2025:

a) della “relazione specialistica “Stima dell’adeguamento dei corrispettivi della gara TPL su 4 lotti della Regione Campania al 2026”, che quantifica, a seguito di specifica analisi e verifica tecnica dei Piani presentati, il corrispettivo per il lotto, tenendo conto dell’impatto della dinamica inflazionistica sui costi di esercizio (carburanti ed energia), nonché dei maggiori costi derivanti dai rinnovi del CCNL nazionale già maturati” (punto d. del “PRESO ATTO”);

b) della “relazione ricognitiva dello stato di avanzamento delle attività preordinate alla sottoscrizione dei contratti di servizio, dalla quale emergono elementi oggettivi che evidenziano, per ogni lotto, le condizioni di partenza per l’avvio del servizio, con la conseguente possibilità di procedere autonomamente per singoli lotti” (successivo punto e.).

La delibera regionale impugnata ha, dunque, effettuato essenzialmente una ricognizione dello stato di avanzamento delle attività tecnico/amministrative, e formulato su questa base l’indirizzo all’ACaMIR a procedere alla finalizzazione degli affidamenti ed alla sottoscrizione dei contratti di servizio.

2.3. – Ciò posto, una volta escluso (per quanto sopra detto sulla disciplina di cui alla L.R. n. 3/2002) che alla Regione Campania competa la gestione della procedura di gara e/o l’assunzione di provvedimenti che ne determinino la sorte, nel caso concreto risulta che la stessa ha semplicemente attestato l’esistenza di un’attività prodromica al completamento della procedura di gara, procedura, tuttavia, di esclusiva spettanza dell’ACaMIR.

In questo contesto, risulta che la Regione è stata resa cioè destinataria di tutte le informazioni in ordine all’attività posta in essere dall’ACaMIR, che potessero apparire rilevanti ai fini dell’esercizio delle funzioni regionali di programmazione e vigilanza.

2.3.1. – Da ciò discende che l’impugnata DGRC n. 705/2025 non riveste natura provvedimentale, quanto meno nel senso dell’attitudine a produrre immediati effetti esterni lesivi, poiché, lungi dallo stabilire ex se un definitivo assetto di interessi, si risolve invece in un atto meramente ricognitivo della situazione esistente, avente valenza di mero indirizzo rispetto alle future ed eventuali determinazioni conclusive di spettanza dell’ACaMIR.

In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che l’oggetto del provvedimento amministrativo è individuabile nel suo essere indirizzato alla modificazione della realtà esistente (cfr. Cons. Stato – sez. VI, 27/9/2023 n. 8547, p. 3.1: “In più di un’occasione il Consiglio di Stato ha ribadito che oggetto del provvedimento amministrativo è la porzione di realtà giuridica e materiale su cui l’atto è destinato ad incidere (Cons. Stato, sez. II, 23/08/2022, n. 7369; Cons. Stato, sez. III, 30/04/2019, n. 2802; Cons. Stato, sez. III, 30/04/2019, n. 2802)”).

Nel caso di specie, l’atto regionale di cui si discute non ha quindi attitudine ad incidere sulla situazione controversa, e, correlativamente, sulle contrapposte situazioni giuridiche, poiché non reca alcuna modifica della realtà esistente ed è privo di effetti esterni immediati, come pure di carattere cogente.

Invero, la capacità lesiva di un atto amministrativo può riconoscersi solamente a fronte di decisioni, provenienti dalla P.A. agente, che valgano a fissare definitivamente l’assetto di interessi coinvolti, tanto da incidere direttamente e immediatamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei potenziali interessati, così da recare una modifica della loro situazione giuridica.

Per tali ragioni, la presente impugnativa si profila quindi inammissibile per difetto della natura provvedimentale sia della delibera regionale, tenuto conto dell’illustrata connotazione che tale atto assume, sia dell’attività fin qui solo preparatoria posta in essere dall’ACaMIR nella vicenda.

2.3.2. – Proprio in relazione a quanto appena detto, il Collegio deve inoltre affermare l’ulteriore inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, poiché nella specie non si rinviene alcuna lesione attuale di una posizione giuridica soggettiva qualificata, azionabile in sede giurisdizionale, di cui la società ricorrente possa dirsi allo stato titolare.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente ribadito che, tra le altre condizioni, l’interesse ad agire deve essere attuale e concreto, ovverossia che “non è sufficiente la mera eventualità della lesione”, e che “il pregiudizio deve essersi effettivamente verificato” (Cons. Stato – sez. IV, 15/9/2025 n. 7325; conf. da ultimo, Cons. Stato – sez. II, 24/6/2026 n. 5071, p. 17).

Nella fattispecie all’esame, posto che la delibera regionale impugnata assume un carattere non provvedimentale, ma solo interlocutorio e d’indirizzo, in vista delle successive e definitive determinazioni di pertinenza dell’ACaMIR, ad essa non può correlarsi alcun interesse alla rimozione dei suoi effetti, non essendo invero ammissibile la tutela giurisdizionale di situazioni nelle quali sia prospettata la produzione di effetti asseritamente pregiudizievoli che però non si collegano, direttamente ed esclusivamente, all’atto in questione (cfr. Cons. Stato – sez. II, 24/6/2026 n. 5071, cit.. p. 18: “In sostanza, «il provvedimento impugnato deve essere immediatamente idoneo a provocare la lesione degli interessi del ricorrente. Mentre è esclusa l’autonoma impugnabilità di atti che non sono immediatamente lesivi e che possono produrre effetti lesivi solo al momento dell’emanazione di un successivo ulteriore (ed eventuale) provvedimento amministrativo. È, infatti, l’atto amministrativo impugnato che delimita l’oggetto e la funzione del giudizio», cosicché l’interesse ad agire è «logicamente escluso quando è correlato alla definizione di situazioni future e incerte perché meramente ipotetiche (anche se probabili). Infatti, la pretesa fatta valere in giudizio non può concretizzarsi nella mera speranza che il futuro esercizio del potere amministrativo si determini in un senso favorevole all’interessato e quindi al fine di apprestare una tutela anticipata ad un interesse futuro» (Cons. Stato, sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5705)”).

2.4. – Per le ragioni che precedono, il ricorso e i motivi aggiunti vanno dunque dichiarati inammissibili.

3. – Ferma restando questa assorbente conclusione, il Collegio ritiene tuttavia opportuno dar comunque conto anche dei profili da cui trasparirebbe pure l’infondatezza nel merito dei gravami.

A ben vedere, le prospettazioni sostanziali di parte ricorrente poggiano su valutazioni di natura tecnico- economica, supportate essenzialmente dalle perizie tecniche esibite dalla stessa parte.

Dall’analisi tecnica ed economica così condotta si fa derivare sic et simpliciter il supposto vizio dell’attività compiuta dalla stazione appaltante ACaMIR, che, in tesi, avrebbe sovvertito l’esito della gara, consentendo di introdurre modifiche sostanziali, negoziate con l’aggiudicatario, e che finirebbero con il favorirlo indebitamente a scapito di altri potenziali interessati (che, come le ricorrenti, sarebbero state ignare della possibilità di variazioni che, ove prevista nel bando, e così anticipatamente conosciuta, avrebbe indotto loro a partecipare alla gara).

Sennonché, non è sufficiente a fondare la tesi della supposta modifica unilaterale del quadro economico della commessa il fatto di limitarsi a riportare nelle censure ricorsuali le risultanze ultime dell’analisi tecnico-economica di parte, ancorché affiancata dalla lata denuncia di un addotto inammissibile jus variandi, in violazione di invocate generali regole concorrenziali.

Il ricorso giurisdizionale amministrativo deve infatti conformarsi al principio di autosufficienza, nel senso di dover contenere l’esposizione delle ragioni che possano indurre a ritenere illegittimo l’atto impugnato: ragioni che devono trovare il proprio aggancio testuale nelle specifiche regole che si assumono violate, alla stregua della speciale disciplina che governa il settore nel quale la causa s’inscrive.

In questa prospettiva va aggiunto che nella fattispecie, come illustrato dalle difese di controparte, la gara in questione non costituisce un appalto di servizi, ma una concessione di servizi di trasporto pubblico locale “net cost”, ai sensi del Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia.

Orbene, nell’ambito della correlativa disciplina speciale di riferimento, la verifica del PEF proposto in gara dal concorrente costituisce un’esigenza espressamente stabilita, allo scopo di ricondurre ad equità l’equilibrio economico-finanziario del servizio. E tale eventualità è stata specificamente regolata, a suo tempo, dall’art. 31 dello schema di contratto di servizio (rubricato “Piano Economico e Finanziario – PEF e verifica periodica”), il quale ha stabilito, appunto, la necessità di verifica dell’impatto sul PEF “delle eventuali differenze tra i dati relativi al personale ed ai beni di cui agli Allegati C3, C4, C5, C6, C7 e C8 al Capitolato di gara e quelli effettivamente verificati in sede di subentro” (co. 1), tenendo conto delle voci di costo che potranno essere oggetto della verifica, comprendenti “gli ammortamenti e i canoni di usufrutto relativi al materiale rotabile, per tenere conto dell’eventuale maggior/minor numero di autobus da fornire all’avvio del servizio rispetto a quelli previsti nell’Allegato C2 al Capitolato di gara”, i “canoni di locazione relativi agli impianti dichiarati indispensabili o essenziali” e il “costo del personale” (co. 3).

Da quanto presente discende, allora, l’infondatezza dell’apodittica tesi di fondo di parte ricorrente che, pur ventilando una denunciata alterazione del quadro economico della commessa, non tiene conto (senza rivolgervi, infatti, specifiche censure) della verifica del PEF contenuta negli atti di gara, sulla base della quale risulta compiuta la successiva attività valutativa oggetto di gravame.

4.- Conclusivamente, per le suesposte motivazioni il ricorso e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

Per la peculiarità della controversia e per la specificità delle questioni trattate, sussistono nondimeno giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

IL SEGRETARIO