Dichiarazione di fallimento del farmacista: consentito il contratto di affitto di azienda temporaneo

01503 /2026 REG.PROV.COLL.

01744/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1744 del 2025, proposto da

Fallimento Farmacia Dr. Italo Mamone di Laura Mamone, in persona del curatore in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Izzo, Alessandro Vinci Orlando e Filippo Maria Longhi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Franceschina Talarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti 

Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia, Comune di Fabrizia, Ordine Provinciale dei Farmacisti della Provincia di Vibo Valentia, Farmacia Cimino Santo,

Farmacia Fabrizio S.a.s. di Fabrizio Domenico Antonio & C., Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– del decreto del dirigente generale del Dipartimento Salute e Welfare della Regione Calabria del 28 novembre 2025, n. 17977, recante la dichiarazione di decadenza dalla titolarità e dall’autorizzazione all’esercizio ex art. 113, comma 1 lett. a) r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, della sede farmaceutica rurale n. 2 Comune di Fabrizia;
– di tutti gli atti del procedimento, richiamati nel decreto dirigenziale, anche ove non conosciuti, ed in particolare la nota del 9 aprile 2025, prot. n. 23613 trasmessa a mezzo PEC di pari data, dal Direttore dell’U.O.C. Farmaceutica Territoriale dell’ASP di Vibo Valentia; la nota dell’UOC Farmaceutica Territoriale dell’ASP di Vibo del 14 aprile 2025, prot. n. 24471; nota dell’Avvocatura regionale dell’1 luglio 2025, prot. n. 481546; la nota del Settore regionale Assistenza Farmaceutica del 5 agosto 2025, prot.
n. 590185; la nota dell’Avvocatura regionale del 28 agosto 2025, prot. n. 633588; il parere reso dalla Commissione Farmaceutica Regionale nella seduta del 29 settembre 2025; la nota dell’1 ottobre 2025, prot. n. 721585, di avvio del procedimento; la nota del Settore regionale all’Avvocatura del 13 novembre 2025, prot. n. 868214; la nota dell’Avvocatura regionale del 24 novembre 2025, prot. n. 902353;
– di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o collegato a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria; Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2026 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – In Fabrizia era operativa, in via Vittorio Veneto, n. 136, la Farmacia Dr. Italo Mamone di Laura Mamone.
Con sentenza del 9 gennaio 2019, n. 1, il Tribunale di Vibo Valentia ha dichiarato il fallimento di suddetta impresa individuale.
Su richiesta del curatore, con provvedimento del 19 febbraio 2019, il giudice delegato al fallimento ha autorizzato l’indizione di una procedura competitiva d’affitto d’azienda, al fine di garantire la continuità del servizio pubblico essenziale nella comunità locale e di preservare il valore di avviamento del complesso aziendale a tutela della massa creditoria.
All’esito della gara, in data 19 aprile 2019, la curatela ha stipulato contratto di affitto d’azienda con la Farmacia Fabrizio S.a.s., per il periodo di 12 mesi rinnovabili tacitamente, sino all’eventuale vendita del compendio aziendale ai sensi dell’art. 107
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, recante la legge fallimentare.
L’art. 2 del contratto di affitto subordinava la propria efficacia alla condizione sospensiva del rilascio delle «eventuali autorizzazioni da parte dei competenti organi della Regione Calabria, nonché al trasferimento dell’accreditamento e delle autorizzazioni sanitarie».
In ogni caso, il 30 aprile 2019 i soci della Farmacia Fabrizio S.a.s. hanno comunicato alla Regione Calabria, all’Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia e all’Ordine dei Farmacisti la nomina di Domenico Antonio Fabrizio come direttore della farmacia di Fabrizia, mentre il successivo 9 maggio 2019 il curatore fallimentare ha trasmesso

il contratto di affitto alla Regione Calabria, all’Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia e al Comune di Fabrizia.
La società affittuaria ha anche presentato presso il Comune di Fabrizia SCIA di subingresso nell’attività in data 29 maggio 2019.
Con nota del responsabile dell’UOC Farmacia Territoriale, l’Azienda Sanitaria Provinciale di Vibo Valentia ha preso atto della stipula del contratto d’affitto e della nomina del direttore di farmacia, alla quale è stato assegnato il codice n. 79868. Allo stesso modo, i competenti uffici della Regione Calabria hanno aggiornato i profili di accesso al portale informatico WebCare/Ossigeno per consentire la regolare dispensazione dei farmaci. Infine, dal 2020 al 2025 la Regione Calabria ha emesso regolarmente gli avvisi di pagamento della tassa di concessione regionale intestati alla Farmacia Fabrizio S.a.s., incassandone i relativi importi.
2. – Le operazioni di liquidazione dell’attivo fallimentare sono proseguite, subendo significativi rallentamenti per le vicende legate alla pandemia da Covid-19 e a causa dell’originaria assenza delle scritture contabili dell’impresa.
In ogni caso, il giudice delegato ha approvato il programma di liquidazione in data 9 dicembre 2021 e, dopo molteplici esperimenti d’asta, la procedura competitiva per la cessione definitiva del complesso aziendale si è conclusa in data 13 maggio 2025 con l’aggiudicazione dell’azienda alla Farmacia Fabrizio S.a.s., già affittuaria del compendio.
Il curatore ha comunicato l’esito della vendita alla Regione Calabria in data 11 luglio 2025, ma il Dipartimento Salute e Welfare della Regione Calabria, con nota del 1° ottobre 2025, ha avviato il procedimento di decadenza, contestando il superamento del termine perentorio di quindici mesi dall’apertura della procedura concorsuale senza che si fosse compiuta la vendita definitiva, in violazione di quanto contemplato dall’art. 113, comma 1 lett. a) r.d. 27 luglio 1934, n. 1265.

Nonostante le memorie endoprocedimentali della curatela e dell’aggiudicataria, con il decreto del dirigente generale del Dipartimento Salute e Welfare della Regione Calabria del 28 novembre 2025, n. 17977, è stata dichiarata la decadenza della farmacia fallita dall’autorizzazione all’esercizio della sede farmaceutica rurale n. 2 di Fabrizia.
3. – Le ragioni della decadenza affondano nel rilievo che, ai sensi degli artt. 11 e 12 della l. 2 aprile 1968, n. 475, l’esercizio autorizzato della farmacia è giuridicamente indissociabile dalla titolarità dell’azienda farmaceutica; il contratto di affitto di azienda, determinando la scissione tra la gestione dell’azienda e la sua titolarità, non costituirebbe, quindi, una forma di gestione delle farmacie private giuridicamente ammissibile, perché in contrasto con l’inderogabile principio sancito dalle richiamate norme di legge.
L’art. 129, comma 2 r.d. n. 1265 del 1934, recante il Testo Unico delle Leggi Sanitarie, dal canto suo, stabilisce che, «se il titolare (della farmacia) sia stato dichiarato fallito e il curatore, durante i quindici mesi preveduti nell’art. 113, lettera a), per la eventuale decadenza, sia stato autorizzato all’esercizio provvisorio, ed all’esercizio medesimo non sia preposto lo stesso fallito, la nomina di un sostituto, che ha la responsabilità del servizio, è soggetta all’approvazione del prefetto»; pertanto, in caso di dichiarazione di fallimento del farmacista, l’unica forma di gestione ammissibile è quella operata dal curatore, che sia stato autorizzato all’esercizio provvisorio, mediante la nomina di un farmacista direttore, sostituto del farmacista fallito, per un periodo massimo di 15 mesi.
Infatti, l’art. 113, comma 1, lett. a) r.d. n. 1265 del 1934 introduce una fattispecie di decadenza dell’autorizzazione che si determina automaticamente a seguito del decorso del termine decadenziale perentorio di 15 mesi dalla dichiarazione di fallimento, senza che si sia conclusa la procedura di vendita.

Quindi, il trasferimento della titolarità della farmacia avrebbe dovuto avvenire in tale termine.
Anche la giurisprudenza concorderebbe che, «ai sensi del combinato disposto degli artt. 42 della legge fallimentare e 113 del T.U.L.S., il curatore ha tempo quindici mesi dalla dichiarazione di fallimento per cedere la farmacia a terzi, decorsi i quali l’autorizzazione al suo esercizio decade ex lege» (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 27 dicembre 2017, n. 822; Trib. Roma, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 7239; Corte App.
Lecce, Sez. Dist. Taranto, 22 maggio 2019, n. 277).
4. – La curatela fallimentare, debitamente autorizzata dal giudice delegato, ha proposto impugnazione d’innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale, ritenendo illegittima la declaratoria di decadenza e chiedendone l’annullamento.
4.1. – Con il primo motivo a sostegno dell’azione spiegata ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., degli artt. 11 e 12 l. n. 475 del 1968,
degli artt. 113 e 129 r.d. n. 1265 del 1934, degli artt. 79, 104-bis, 104-ter r.d. 16 marzo
1942, n. 267, nonché del d.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14. Vi sarebbe, inoltre, eccesso di potere per assoluta carenza dei presupposti e di istruttoria, nonché difetto di motivazione e ingiustizia manifesta.
Viene, in particolare, contestata l’applicazione meramente formalistica e letterale del termine di quindici mesi previsto dall’art. 113, comma 1, lett. a) del r.d. n. 1265 del 1934, mentre tale disposizione, nata in un contesto normativo oramai superato, dovrebbe essere interpretata in chiave teleologica ed evolutiva, coordinandola con i principi di specialità e posteriorità introdotti dal moderno diritto della crisi d’impresa. L’attuale impianto normativo privilegia, infatti, la continuità aziendale e la ragionevole durata delle procedure liquidatorie, le quali impongono adempimenti obbligatori e garantisti (quali perizie giurate, programmi di liquidazione e vendite competitive) strutturalmente incompatibili con la rigida tempistica del Testo Unico Sanitario.

Dovrebbe quindi negarsi qualsiasi automatismo decadenziale laddove la curatela abbia operato con diligenza, attivando un affitto d’azienda giudizialmente autorizzato che ha evitato vuoti di servizio e ha garantito, senza soluzione di continuità, l’assistenza farmaceutica alla popolazione;
Non sarebbe condivisibile nemmeno l’assunto secondo cui gli artt. 11 e 12 l. n. 475 del 1968 sancirebbero un divieto assoluto di affitto dell’azienda farmaceutica in forza di un “dogma di inscindibilità” tra titolarità ed esercizio. Le riforme di settore hanno ampiamente scisso la proprietà del titolo dalla gestione professionale, individuando nella direzione tecnica del farmacista abilitato l’unico vero presidio a tutela della salute pubblica. Nel contesto fallimentare, l’affitto d’azienda forzoso costituisce un modello legale tipizzato e controllato, idoneo a coniugare la conservazione del valore patrimoniale con l’interesse pubblico all’erogazione del servizio.
La legittimità di tale assetto sarebbe stata, peraltro, confermata, nel caso di specie, dal comportamento concludente delle stesse amministrazioni, le quali hanno preso atto del subentro, assegnato il codice farmacia, allineato le credenziali informatiche e riscosso regolarmente le tasse di concessione per sei esercizi consecutivi, ingenerando un solido affidamento della procedura;
Dovrebbe, infine, escludersi che l’art. 129, comma 2 r.d. n. 1265 del 1934, che, in presenza di fallimento, prevede la nomina del sostituto provvisorio da parte del Prefetto, possa configurarsi quale modello di gestione unico ed esclusivo della farmacia fallita. Tale norma, piuttosto, rivestirebbe una portata puramente residuale e sussidiaria.
4.2. – Con il secondo motivo, si deduce il travisamento della natura endoconcorsuale dell’affitto d’azienda, avendo l’amministrazione regionale travalicato i limiti funzionali del sindacato regionale in presenza di atti autorizzati dal giudice delegato. Vi sarebbe l’erronea assimilazione dell’affitto concorsuale all’affitto privatistico. Il provvedimento, inoltre, sarebbe viziato da violazione del principio di separazione e coordinamento tra funzione giurisdizionale concorsuale e funzione amministrativa di vigilanza sanitaria.
Sotto un primo profilo, l’amministrazione avrebbe operato una torsione del potere di decadenza a strumento di contestazione indiretta di un assetto concorsuale autorizzato dall’Autorità giudiziaria e mai contestato in sede propria.
Sotto il profilo sostanziale, l’amministrazione avrebbe erroneamente trasposto il divieto di affitto a un assetto temporaneo e regolato che non ha generato alcun vuoto di responsabilità, essendo la gestione rimasta costantemente affidata a un farmacista abilitato in piena integrazione con il Servizio Sanitario Regionale.
4.3. – Col terzo motivo è stata lamentata la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 7, 8 e 10 della l. 7 agosto 1990, n. 241, la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento (artt. 3, 41 e 97 Cost.), l’eccesso di potere per contraddittorietà, sviamento, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione apparente, l’ingiustizia manifesta e la tardività abnorme dell’intervento, in violazione dell’affidamento qualificato, ingenerato e consolidato dalla stessa amministrazione.
Innanzitutto, non sarebbe corretto ritenere che la decadenza opererebbe in via automatica per il mero decorso del termine di quindici mesi dal fallimento. Ciò premesso, vi sarebbe palese contraddittorietà della condotta tenuta dalla Regione Calabria, la quale ha attivato il procedimento sanzionatorio solo il 1° ottobre 2025, ossia a distanza di oltre cinque anni dal momento in cui la decadenza si sarebbe già prodotta ex lege. La condotta dell’amministrazione sarebbe oggettivamente incompatibile con l’asserita estinzione del rapporto nel 2020 e idonea a ingenerare un affidamento qualificato nella massa dei creditori, che la Regione non ha in alcun modo considerato nel provvedimento impugnato. Sotto altro profilo, vi sarebbero un totale difetto di istruttoria e una motivazione apparente, che avrebbe pretermesso l’esame delle dettagliate osservazioni depositate dalla procedura in sede partecipativa, che aveva segnalato un precedente favorevole.
4.4. – In via gradata, parte ricorrente ha chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 113, comma 1, lett. a) r.d. n. 1265 del 1934, ove interpretato nel senso dell’automatica decadenza dall’autorizzazione all’esercizio della farmacia per il mero decorso di quindici mesi dalla dichiarazione di fallimento, indipendentemente dalla continuità del servizio e dalla fisiologia della procedura concorsuale.
5. – Costituitasi, la Regione Calabria ha difeso il proprio operato, ritenuto conforme alla disciplina normativa vigente.
6. – Sull’istanza di tutela cautelare proposta dalla curatela ricorrente, questo Tribunale si è pronunciato negativamente con ordinanza del 9 gennaio 2026, n. 5, che ha escluso il fumus boni iuris, ritenendo che «il chiaro tenore letterale dell’art. 113, comma 1, lett. a) R.D. n. 1265 del 1934 e la priorità del canone di interpretazione letterale (art. 12, comma 1, Preleggi) considerato che le interpretazioni sistematica e teleologica proposte da parte ricorrente darebbero luogo di fatto ad una interpretazione antiletterale, o interpretatio abrogans, della norma in questione, o ad aggiunte di significato non espressamente previste dal dettato normativo (ci si riferisce alla asserita esistenza di un termine implicito per l’applicazione della norma, dedotta nel terzo motivo)».
Sull’appello cautelare, il Consiglio di Stato, Sez. III, con ordinanza del 13 febbraio 2026, n. 531, ha invece ritenuto che la questione meritasse approfondimenti nella sede a cognizione piena, in vista della quale ha ritenuto di mantenere la re adhuc integra.
7. – Il ricorso è stato trattato nel merito e spedito in decisione all’udienza pubblica del 5 giugno 2026.

DIRITTO

8. – La più pacata riflessione, che la cognizione piena consente e che il Consiglio di Stato ha sollecitato, conduce verso una soluzione diversa da quella accolta in sede cautelare, cosicché i primi due motivi di ricorso, nei limiti di seguito specificati, risultano fondati.
9. – Innanzitutto, il Tribunale osserva che l’amministrazione regionale ha correttamente ricostruito il quadro normativo derivante dal combinato disposto degli artt. 11 e 12 l. n. 475 del 1968 e degli artt. 113, comma 1, lett. a) e 129 r.d. n. 1265 del
1934.
Il farmacista è il responsabile della gestione della farmacia. Solo in situazioni eccezionali (grave infermità, servizio militare, gravidanza o adozione di minori) e per il godimento delle ferie, e comunque per un tempo predeterminato dalla legge, egli può sostituire altri a sé, previa autorizzazione dell’azienda sanitaria competente (art. 11 l. n. 475 del 1968).
È possibile, alle condizioni stabilite dalla legge, il trasferimento della farmacia (art. 12 l. n. 475 del 1968), ma non è contemplato che la gestione della stessa sia attribuita temporaneamente, secondo il modello del contratto di affitto.
In caso di fallimento, il curatore autorizzato all’esercizio provvisorio dall’Autorità giudiziaria può gestire la farmacia per il tramite dello stesso fallito, ovvero attraverso la persona di un sostituto (art. 129 r.d. n. 1265 del 1934).
Decorsi quindici mesi dal fallimento senza la cessione della farmacia, vi è decadenza (art. 113, comma 1, lett. a) r.d. n. 1265 del 1934).
10. – Su tale impianto normativo, però, ha inciso la riforma del diritto fallimentare avvenuta con d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5 (non applicandosi, ratione temporis, il c.d. Codice della Crisi d’Impresa, dettato con d.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14).
L’art. 91, comma 1 di tale decreto ha determinato l’introduzione dell’art. 104-bis nel testo della legge fallimentare.

Ora, in forza di tale norma, anche prima della presentazione del programma di liquidazione di cui all’articolo 104-ter l.f., su proposta del curatore, il giudice delegato, previo parere favorevole del comitato dei creditori, autorizza l’affitto dell’azienda del fallito a terzi anche limitatamente a specifici rami quando appaia utile al fine della più proficua vendita dell’azienda o di parti della stessa.
Dunque, l’affitto d’azienda rappresenta uno strumento ordinario di gestione del patrimonio dell’imprenditore fallito, allo scopo di rendere più appetibile il compendio aziendale, agevolando così le operazioni di liquidazione.
Quanto al termine per la liquidazione del patrimonio dell’imprenditore fallito, esso deve essere previsto nel programma di liquidazione elaborato dal curatore (art. 104-quater l.f.) e non può eccedere due anni dal deposito della sentenza di fallimento, salvo il caso in cui, limitatamente a determinati cespiti dell’attivo, il curatore ritenga che sia necessario un termine maggiore.
Il programma di liquidazione deve essere approvato dal comitato dei creditori, ed è realizzato sotto il costante controllo del giudice delegato.
11. – Si tratta di una disciplina completa, specifica per il caso di fallimento, che si pone in distonia con il quadro normativo previgente, come illustrato al § 9. L’antinomia deve essere risolta facendo applicazione dell’art. 15 delle preleggi, per cui «le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore».
Ed allora, si deve concludere che gli artt. 104-bis e 104-quater l.f. hanno abrogato in parte qua il complesso normativo previgente, nel senso che: a) l’ordinamento continua a vietare che la gestione di una farmacia venga temporaneamente ceduta attraverso un contratto di affitto di azienda o di ramo d’azienda, salvo che ciò non avvenga nell’ambito di una procedura concorsuale, allorché ciò sia più utile al fine della più proficua vendita dell’azienda o di parti della stessa; b) l’ordinamento continua a prevedere che, in caso di fallimento, il trasferimento della farmacia, a seguito delle operazioni di liquidazione, debba avvenire entro quindici mesi, pena la decadenza dall’autorizzazione all’esercizio della farmacia, salvo che il programma di liquidazione, elaborato e approvato secondo quanto previsto dalla legge fallimentare, non abbia fissato un termine maggiore.
La circostanza che l’operato del curatore sia sottoposto alla vigilanza del giudice delegato è, peraltro, garanzia sufficiente che le deroghe alla disciplina ordinaria non provochino pregiudizi alle esigenze di salute pubblica, che le amministrazioni sono tenute a perseguire.
12. – All’accoglimento del ricorso consegue l’annullamento del provvedimento decadenziale.
Le spese di lite, invece, possono essere compensate, atteso che la soluzione della vicenda controversa ha comportato una rilettura innovativa del quadro normativo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla decreto del dirigente generale del Dipartimento Salute e Welfare della Regione Calabria del 28 novembre 2025, n. 17977.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere, Estensore

Vittorio Carchedi, Referendario

IL SEGRETARIO