Sussiste la giurisdizione del g.a. in ordine alla domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale della p.a. proposta dall’aggiudicatario in caso di successiva revoca della gara di appalto di lavori

Civile Ord. Sez. U   Num. 25318 Anno 2026

Presidente: D’ASCOLA PASQUALE

Relatore: DELL’UTRI MARCO

Data pubblicazione: 15/09/2026

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione iscritto al r.g.n. 14284/2025 proposto da:
IMPRESA PIZZAROTTI & C. S.P.A., in persona del procuratore speciale, rappresentata e difesa dagli avv.ti RAFFAELE FEROLA e STEFANO VINTI, con domicilio digitale ex lege;

– ricorrente –

contro

SAVE S.P.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti VITTORIO DOMENICHELLI e LUCIA DE SALVIA, con domicilio digitale ex lege;

– controricorrente –

nel giudizio pendente presso il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO, R.G. n. 1432/2024.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di Consiglio del 9/6/2026 dal Consigliere MARCO DELL’UTRI.

FATTI DI CAUSA

1. L’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. ha adito il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto al fine di sentir riconoscere la responsabilità della Save s.p.a. in relazione al danno precontrattuale subito dalla società ricorrente nel quadro del procedimento connesso alla gara di appalto indetta, con bando del luglio 2018, dalla Save s.p.a. per la realizzazione di lavori pubblici volti all’ampliamento del Terminal passeggeri, 2° lotto, e alla ristrutturazione del Terminal esistente dell’Aeroporto di Venezia, con la conseguente condanna della Save
s.p.a. al risarcimento del ridetto danno precontrattuale, ovvero, in subordine, al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990.
2. Secondo la prospettazione dell’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a., a seguito dell’aggiudicazione dell’appalto in proprio favore, la Save s.p.a. aveva disposto la sospensione del procedimento di stipulazione del contratto, adducendo ragioni d’indole economico-finanziaria legate alla sopravvenuta emergenza sanitaria determinata dalla diffusione epidemiologica COVID-19, riservandosi tuttavia di riattivare il procedimento di stipulazione in caso di normalizzazione della straordinaria congiuntura determinatasi.
3. Protraendosi la grave crisi che aveva coinvolto il settore aeroportuale, la Save s.p.a. aveva comunicato l’intenzione di subordinare la stipulazione del contratto con l’odierna società istante all’eventuale inclusione dell’opera appaltata nell’ambito degli interventi previsti dal P.N.R.R.
Non essendo intervenuta detta inclusione nell’ambito degli interventi previsti dal P.N.R.R., preso atto della sopravvenuta insostenibilità economico-finanziaria dell’opera, nell’agosto del 2021 la Save s.p.a. ha disposto la revoca della gara.
4. Per la tutela delle proprie ragioni, l’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. ha quindi introdotto il richiamato giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto evocando l’illiceità del comportamento precontrattuale della Save s.p.a.
In particolare, secondo la società ricorrente, la Save s.p.a. avrebbe colpevolmente leso il legittimo affidamento nutrito dall’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. sulla successiva stipulazione del contratto di appalto, protraendo ingiustificatamente, in violazione dei principi di buona fede e correttezza rilevanti ai sensi dell’art 1337 c.c., la decisione di revocare la gara (a seguito di successivi provvedimenti di sospensione e della prospettazione del possibile reperimento delle opportune risorse finanziarie) quando già da tempo era apparsa evidente l’obiettiva insussistenza delle condizioni per l’inclusione dell’opera appaltata nell’ambito degli interventi previsti dal P.N.R.R.
5. Costituita in giudizio, la Save s.p.a. ha eccepito la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo l’appartenenza della controversia in esame alla cognizione del giudice ordinario.
6. In conseguenza di tale eccezione, l’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. ha proposto ricorso ex artt. 41 e 374 e segg. c.p.c. dinanzi a queste Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, affinché fosse affermata in via preventiva la giurisdizione del giudice amministrativo quale giudice dotato di cognizione sulla descritta azione di responsabilità precontrattuale della Save s.p.a.
7. La Save s.p.a. ha depositato controricorso, concludendo per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
8. Il sostituto Procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, instando per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo.
9. L’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il regolamento di giurisdizione, l’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. invoca l’accertamento della giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla proposta domanda di risarcimento del danno precontrattuale.
A fondamento di tale prospettazione, la società ricorrente evidenzia come la propria domanda operi un preciso riferimento a un comportamento dell’ente committente che si rivela contrario ai doveri civilistici di correttezza e buona fede contrattuale nella fase pubblicistica della procedura di gara.
In contrasto all’opinione sul punto manifestata della Save s.p.a. (incline a ricondurre la questione in esame all’ambito dei rapporti regolati dal diritto privato), la società ricorrente sottolinea come il denunciato comportamento della controparte debba necessariamente ricondursi all’ipotesi della lesione di un diritto soggettivo in un caso di giurisdizione esclusiva in presenza dell’avvenuta adozione, ad opera della controparte, di provvedimenti di aggiudicazione, e di successiva revoca, entrambi legittimi.
In particolare, secondo la ricorrente, costituisce un indirizzo consolidato, tanto nella giurisprudenza amministrativa quanto nell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, quello in forza del quale devono ritenersi attribuite alla cognizione del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie, anche risarcitorie, che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica alla conclusione del contratto, in quanto comunque collegate all’esercizio (pur legittimo) del potere.
Nel caso di specie, secondo l’Impresa Pizzarotti, la condotta di Save s.p.a. non ha costituito un mero fatto semplicemente occasionato dalla pendenza del procedimento di affidamento dell’opera, trattandosi piuttosto di un comportamento strettamente connesso all’esercizio del potere che ad essa compete in quanto concessionaria della costruzione e gestione e finanziatrice dell’opera destinata ad essere appaltata, con la conseguente appartenenza, alla giurisdizione del giudice amministrativo, della cognizione su tale specifico comportamento lesivo della Save s.p.a.
2. Con il proprio controricorso, la Save s.p.a. ha viceversa invocato l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, evidenziando come il danno ex adverso lamentato non discenderebbe dall’illegittimo esercizio di un potere amministrativo, o da un comportamento comunque ad esso collegato, bensì dal mero comportamento concretamente posto in essere dalla pubblica amministrazione, rispetto al quale i provvedimenti (peraltro legittimi) adottati per l’aggiudicazione e la sua successiva revoca restano del tutto all’esterno del perimetro della regiudicanda, attesa la limitazione dell’oggetto del giudizio al solo modo in cui l’amministrazione avrebbe, o meno, osservato le regole di correttezza nei rapporti tra le parti.
3. Osserva il Collegio come, attraverso la proposizione del regolamento in esame, l’Impresa Pizzarotti & C. s.p.a. riproponga in questa sede il tema della determinazione della giurisdizione in relazione a una domanda avente ad oggetto l’accertamento della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione nell’ambito di materie, come quella dei lavori pubblici, ascritte dalla legge all’ambito della giurisdizione esclusiva dall’art. 133, lett. a), n. 4, c.p.a.
In particolare, secondo la prospettazione illustrata della società ricorrente, la vicenda condotta all’odierno esame della Corte di cassazione attiene alla contestazione di un comportamento precontrattuale della p.a. illecito (ossia adottato in violazione dei principi di buona fede e correttezza) da ritenersi comunque collegato, sia pure in modo mediato, con l’esercizio di una prerogativa d’indole pubblicistica (segnatamente quella legata alla gestione degli aspetti autoritativi dell’appalto pubblico che sarebbe stata ingiustificatamente e colpevolmente ritardata dalla Save s.p.a.).
Viceversa, in base alla lettura della società controricorrente, la contestazione in esame avrebbe ad oggetto un mero comportamento materiale della pubblica amministrazione, rispetto al quale l’attività provvedimentale (quella legata alla gestione degli aspetti autoritativi dell’appalto pubblico) rimarrebbe totalmente sullo sfondo, attesa la limitazione dell’oggetto del giudizio al solo modo in cui l’amministrazione avrebbe, o meno, osservato le regole di correttezza nei rapporti tra le parti.
4. Ferme tali premesse, ritiene il Collegio di dover ribadire, in relazione al caso in esame, la giurisdizione del giudice amministrativo, uniformandosi a quanto da ultimo stabilito dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione pronunciatasi sul contrasto così come riproposto nei medesimi termini in questa sede (cfr. Cass., Sez. Un. n. 26080/2025).
5. Al riguardo, le Sezioni Unite di questa Corte, nel dirimere il cennato contrasto, hanno chiarito come il comportamento connesso all’esercizio del potere amministrativo non è quello semplicemente occasionato dall’esercizio del potere o finalizzato all’adozione del provvedimento discrezionale, né quello che si inserisca semplicemente nella sequenza delle attività esitate nel provvedimento, ma solo quello che trovi oggettiva giustificazione e previsione nella norma attributiva del potere e che da essa sia contemplato come oggettivamente necessario per l’attuazione del potere (Cass., S.U., n. 2052/2016, n. 27325/2024, n. 33690/2023, n. 32324/2022, n. 11451/2022, n. 32180/2018 ed altre).
Secondo l’impostazione propria dalle Sezioni Unite, nella materia della lesione dell’affidamento precontrattuale, una simile conclusione chiede d’essere ulteriormente attualizzate alla luce dell’evoluzione del quadro normativo che ha preso avvio dall’introduzione del comma 2-bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990 (secondo cui «i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede»), per approdare, da ultimo, alla disciplina del danno da affidamento nella materia dei contratti pubblici (art. 5 d.lgs. n. 36/2023); normativa che offre nuovi spunti per la soluzione della questione di giurisdizione di cui si discute, oltre che per la messa a fuoco del ruolo svolto dai doveri di buona fede sanciti in via generale dal citato art. 1, comma 2-bis.
In particolare, il nuovo regime delle procedure ad evidenza pubblica, con riferimento alla fase che precede l’aggiudicazione (in cui la scelta del contraente si compie secondo moduli pubblicistici e con la spendita di poteri amministrativi), pone in evidenza come l’affidamento del privato sia strettamente connesso all’esercizio di tale potere.
L’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023 prevede, al primo comma, che nella procedura di gara le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e gli operatori economici «si comportano reciprocamente nel rispetto dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento», e, nel secondo comma, che nell’ambito del procedimento di gara, anche prima dell’aggiudicazione, sussiste un affidamento dell’operatore economico «sul legittimo esercizio del potere» e sulla conformità del «comportamento amministrativo» al principio di buona fede.
Ai sensi del terzo comma del citato art. 5, nei casi in cui non spetta l’aggiudicazione, il danno da lesione dell’affidamento è limitato ai pregiudizi economici effettivamente subiti e provati, derivanti «dall’interferenza del comportamento scorretto» sulle scelte contrattuali dell’operatore economico.
Nella relazione ministeriale al d.lgs. n. 36/2023 è spiegato come la norma in esame abbia recepito i principi formulati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze nn. 5/2018, in tema di responsabilità precontrattuale della p.a., e nn. 19/2021, 20/2021 e 21/2021 in tema di attività provvedimentale, nel senso che l’affidamento va inteso come limite al potere amministrativo che può venire in considerazione sia in materia di diritti soggettivi, che di interessi legittimi, e che la lesione dell’affidamento che si produce nell’ambito del procedimento di gara attraverso comportamenti, presenta un collegamento forte con l’esercizio del potere.
Pertanto, anche quando il privato lamenta la lesione della propria libertà di autodeterminazione negoziale, la relativa controversia risarcitoria non può che rientrare nella giurisdizione esclusiva che si estende, oltre che ai comportamenti amministrativi (in base alla previsione generale contenuta nell’art. 7 c.p.a.), anche alle ‘controversie risarcitorie’.
In breve, la stretta connessione che viene creandosi tra l’affidamento del privato, l’esercizio del potere amministrativo e la natura amministrativa (non materiale) del comportamento da cui scaturisce l’affidamento tutelabile trovano una base normativa nel codice dei contratti.
Tale connessione non si manifesta solo nella materia contrattuale, ma in ogni ipotesi in cui l’esercizio del potere amministrativo può generare affidamento incolpevole e quindi, particolarmente, nell’attività provvedimentale.
I comportamenti che la p.a. pone in essere in quanto investita del potere/dovere di provvedere risultano (almeno mediatamente) ricollegabili al potere esercitato nei singoli casi, proprio in virtù del fatto che il danno da lesione dell’affidamento scaturisce dalla violazione dei doveri comportamentali che condizionano il modo in cui il potere della p.a. deve essere esercitato.
Nella complessiva vicenda da cui si determina la lesione, le condotte che abbiano causato un affidamento incolpevole, poi deluso, non sono disancorate dal potere che la p.a. è sollecitata ad esercitare in vista dell’emissione di un provvedimento ampliativo, ma trovano in tale attività di natura amministrativa la loro stessa ragion d’essere.
Esse si svolgono in una cornice in cui i principi di buona fede e collaborazione evocati dall’art. 1, comma 2-bis della legge n. 241/1990, concorrono a conformare l’attività dell’amministrazione, quali proiezioni dei doveri generali che trovano base ordinamentale nell’art. 2 Cost. e che si declinano in tale settore con modalità coerenti con le peculiarità del rapporto giuridico preso in considerazione.
In definitiva, il fatto che non sia in discussione e non debba scrutinarsi la legittimità del provvedimento ampliativo o di quello di annullamento non significa che le condotte produttive del danno risarcibile non siano comunque connesse all’esercizio del potere esercitato, nei singoli casi, dall’amministrazione, ciò per la decisiva considerazione che il potere – che si esprime anche mediante comportamenti – trova un ulteriore ed esplicito limite nelle regole di buona fede e di tutela dell’affidamento, sicché il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui è esso è stato esercitato, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole di validità.
Nel mutato quadro normativo, l’art. 1, comma 2-bis della legge n. 241/1990, non può relegarsi a norma meramente riassuntiva dei casi in cui la legge sul procedimento amministrativo accorda tutela ad interessi del privato di natura procedimentale (ad esempio, alla celere definizione del procedimento entro un termine ragionevole, al rispetto dell’obbligo informativo che si innesca con l’avvio del procedimento, all’acquisizione di atti e documenti dell’istruttoria procedimentale, etc.), né la funzione di modellare l’esercizio del potere al cospetto dell’interesse legittimo (in tal senso, Cass., S.U., n. 8036/2020, par. 21), ma possiede una portata prescrittiva più generale, quale proiezione nel rapporto amministrativo di doveri sanciti dall’art. 2 Cost. Ne consegue che la buona fede che informa i rapporti tra p.a. e privato è, a un tempo, regola di condotta e metro di valutazione di comportamenti che, pur se non tipizzati dalla norma attributiva del potere, risultano espressione – diretta o indiretta – dell’esercizio del potere e possono dar luogo a responsabilità per i danni anche in presenza di un provvedimento negativo legittimo.
Il comportamento amministrativo, dunque, non è solo quello meramente attuativo di un provvedimento già emesso, ma anche quello adottato nel corso della relazione dinamica tra p.a. e privato innescata dalla richiesta di provvedimento favorevole o posto in essere prima dell’avvio di un procedimento, allorquando, ad. es., l’amministrazione, fornendo rassicurazioni o informazioni infondate, abbia indotto il privato a richiedere un provvedimento ampliativo nel convincimento, incolpevole, che l’avrebbe certamente ottenuto.
Per tutte queste ragioni, va affermato che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento obiettivamente suscitato nell’ambito dell’attività provvedimentale è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell’auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006).
Resta naturalmente ferma la giurisdizione del giudice ordinario nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass., Sez. Un. n. 26080 del 25 settembre 2025; v. altresì, più di recente, Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 3773 del 19 febbraio 2026).
6. Nel caso oggetto dell’odierno esame, pur non discutendosi in alcun modo della legittimità dell’attività amministrativa, la contestazione avanzata dall’Impresa Pizzarotti ha ad oggetto comportamenti della pubblica amministrazione che si assumono adottati nel corso della relazione dinamica tra p.a. e privato, deducendosi che l’amministrazione avrebbe fornito rassicurazioni o informazioni infondate (o comunque avrebbe ingiustificatamente o colpevolmente ritardato le attività dovute) in modo da determinare il danno precontrattuale denunciato.
Da qui il collegamento con l’espressione – diretta o indiretta – dell’esercizio del potere, idonea a dar luogo a responsabilità per i danni indipendentemente dal tema della legittimità dell’esercizio dell’attività provvedimentale.
E da qui anche il riconoscimento – trattandosi di controversia connessa alla materia relativa a procedure di affidamento di pubblici lavori e, dunque, di materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a. – della giurisdizione del giudice amministrativo.
Analoga sorte, sul piano della destinazione della cognizione giurisdizionale, riguarda la subordinata domanda di pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, dovendo trovare nella specie applicazione l’espressa disposizione contenuta nell’art. 133, lett. a), n. 4, c.p.a. che riconduce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti la «determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo».
7. Sulla base di tali premesse, dev’essere pertanto dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (e, dunque, del Tribunale amministrativo regionale del Veneto procedente), dinanzi al quale sono rimesse le parti anche ai fini della disciplina delle spese relative al presente regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le parti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto procedente, anche ai fini della disciplina delle spese relative al presente regolamento di giurisdizione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, in data 9 giugno 2026.

Il Presidente
Pasquale D’Ascola