TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 17 giugno 2026, n. 4111 – È illegittima la clausola della lex specialis che limita il subprocedimento di verifica dell’anomalia alle sole offerte che abbiano ribassato il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante. La clausola si pone in contrasto con la disciplina codicistica della verifica di anomalia, la quale è finalizzata ad accertare la complessiva affidabilità dell’offerta e non già la sola sostenibilità dei costi della manodopera.
L’art. 108, c. 1, del d.lgs. n. 36/2023 prevede, infatti, che la stazione appaltante valuti la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte che appaiano anormalmente basse sulla base di elementi specifici, “inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9“. Il dato normativo è inequivoco nel chiarire che i costi della manodopera costituiscono soltanto uno degli elementi rilevanti ai fini del giudizio di anomalia e non possono essere elevati a criterio esclusivo per l’attivazione del relativo procedimento, a maggior ragione negli appalti misti nei quali le spese di personale non rappresentano la prestazione prevalente.
N. 04111/2026 REG.PROV.COLL.
N. 02397/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2397 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Azienda Socio Sanitaria Territoriale (Asst) della Brianza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Piana, Mattia Longoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carpani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- non costituita in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
della Delibera ASST Brianza n. -OMISSIS- del 16/5/2025 (comunicata il 19/5/2025), con la quale è stata definitivamente aggiudicata al RTI -OMISSIS- la “Procedura ristretta ai sensi dell’art. 72 del d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento del servizio di gestione delle centrali di sterilizzazione dell’Ospedale di Vimercate e dell’Ospedale Pio XI di Desio per l’intera attività ospedaliera e territoriale dell’ASST della Brianza – Durata 108 mesi” (CIG -OMISSIS-), nonché della comunicazione ASST Brianza ex art. 90 c.1, d.lgs. n. 36/2023 del 19/5/2025.
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 4/7/2025:
della nota ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 30/6/2025, della nota ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 30/6/2025 e della Relazione istruttoria ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 30/6/2025 con le quali è stata riscontrata solo parzialmente l’istanza di accesso procedimentale presentata da -OMISSIS-il 26/6/2025, nonché dell’eventuale silenzio diniego formatosi sulla predetta richiesta di accesso, e per l’accertamento del diritto dell’odierna deducente ad accedere ex artt. 35-36 d.lgs. n. 36/2023 e art. 22 e ss. della legge n. 241/1990 all’intero corredo documentale presentato dal RTI -OMISSIS- senza oscuramenti e per la conseguente condanna di ASST Brianza ad esibire tutta la documentazione in questa Sede richiesta;
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, e segnatamente: della Delibera ASST Brianza n. -OMISSIS- del 16/5/2025 (comunicata il 19/5/2025); di tutti i verbali di gara unitamente ai relativi allegati; del non conosciuto provvedimento di conclusione della fase di comprova dei requisiti di ordine generale e speciale effettuata con riferimento alle imprese -OMISSIS-e della non conosciuta dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione disposta all’esito di detta fase di comprova; della nota ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 4/9/2024 di convocazione del nuovo sopralluogo e proroga termini di gara e relativo avviso.
Per quanto riguarda il ricorso incidentale proposto dalla -OMISSIS- il 9/9/2025:
della Delibera ASST Brianza n. -OMISSIS- del 16/5/2025 (comunicata il 19/5/2025), con la quale è stata definitivamente aggiudicata al RTI -OMISSIS- la “Procedura ristretta ai sensi dell’art. 72 del d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento del servizio di gestione delle centrali di sterilizzazione dell’Ospedale di Vimercate e dell’Ospedale Pio XI di Desio per l’intera attività ospedaliera e territoriale dell’ASST della Brianza – Durata 108 mesi” (CIG -OMISSIS-), nonché della comunicazione ASST Brianza ex art. 90 c.1, d.lgs. n. 36/2023 del 19/5/2025, nella parte in cui ha mantenuto nella graduatoria finale l’RTI -OMISSIS- in parte qua e per quanto di ragione, di tutti i verbali di gara unitamente ai relativi allegati, e segnatamente del verbale di seduta pubblica n. -OMISSIS- del 29/11/2024, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 17/12/2024, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 4/2/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 18/2/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 25/2/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 4/3/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 12/3/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 25/3/2025, del verbale di seduta riservata n. -OMISSIS- del 31/3/2025, del verbale di seduta pubblica n. -OMISSIS- del 4/4/2025, del verbale di seduta riservata del RUP n. -OMISSIS-del 4/4/2025, nonché dell’allegato 1 “Griglia di valutazione”, nella parte in cui ha mantenuto nella graduatoria finale l’RTI-OMISSIS-; in parte qua e per quanto di ragione, nei limiti dell’interesse dedotto nel presente ricorso, dell’atto di indizione della gara (Deliberazione ASST Brianza n. -OMISSIS- del 30/11/2023), del Bando di gara, del Disciplinare di prequalifica, della Delibera ASST Brianza n. -OMISSIS- del 16/7/2024 e del verbale n. 1 “Fase di prequalifica” di presa d’atto degli esiti della prequalifica e di approvazione degli atti di gara per la Fase 2; della Lettera di invito, dei modelli di offerta allegati, del Capitolato tecnico, nonché di tutti gli altri atti di gara e relativi allegati, le risposte ai quesiti rilasciate dalla SA in ordine alle FAQ presentate dai concorrenti;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla -OMISSIS-. il 15/10/2025:
di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti del 29/7/2025;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla -OMISSIS- il 7/11/2025:
di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla -OMISSIS- il 23/3/2026:
del verbale di istruttoria d’ufficio del R.U.P.-Direttore S.C. Gestione Acquisti dell’ASST Brianza del 18/2/2026 recante “Valutazioni in ordine alle dichiarazioni integrative circa i requisiti di ordine generale” del RTI -OMISSIS-, unitamente a tutti i suoi allegati; per quanto occorrer possa, delle note ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 18/2/2026 e prot. n. -OMISSIS- del 19/2/2026; nonché, di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con tutti i successivi motivi aggiunti;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale della Brianza (Asst), della -OMISSIS-
Visto il ricorso incidentale proposto dalla ricorrente incidentale -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2026 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con deliberazione n. -OMISSIS- del 30.11.2023 l’Azienda socio sanitaria territoriale (ASST) della Brianza ha indetto una procedura ristretta ai sensi dell’art. 72 d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento, per la durata di 108 mesi, di contratto misto di fornitura, servizi e lavori, in cui la fornitura costituisce la prestazione principale.
Oggetto del contratto è il servizio di gestione delle centrali di sterilizzazione dell’Ospedale di Vimercate e dell’Ospedale Pio XI di Desio per l’intera attività ospedaliera e territoriale della ASST della Brianza, comprensivo: dell’adeguamento, in termini di opere, impianti elettrici e meccanici, apparecchiature, attrezzature e arredi delle centrali di Vimercate e Desio; dell’investimento in termini di strumentario chirurgico; del servizio di ricondizionamento dei dispositivi medici riutilizzabili; del servizio di logistica interna ed esterna; del servizio di manutenzione con sostituzione dello strumentario chirurgico.
Con tale provvedimento l’ASST Brianza ha deliberato:
– di procedere all’aggiudicazione della procedura secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, di cui all’art. 108, d.lgs. n. 36/2021, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, attribuendo 80 punti alla qualità e 20 punti al prezzo;
– ha approvato il bando e si è riservata l’approvazione, con successivo provvedimento, della lettera d’invito e dei suoi allegati, ivi compresi il capitolato speciale e lo schema di contratto.
L’importo complessivo a base d’asta, per l’intera durata contrattuale di 108 mesi, è stato quantificato in euro 32.315.274,00, IVA esclusa. Il valore complessivo, comprensivo delle varie opzioni/rinnovi, è pari a euro 80.788.185,00.
2. All’esito della prima fase di prequalifica, con delibera n. -OMISSIS- del 16.7.2024, la ASST Brianza, dopo avere dato atto che erano pervenute sei domande di partecipazione, ha ammesso tutti gli operatori economici alla successiva fase della procedura ristretta; ha quindi disposto la trasmissione agli operatori ammessi della lettera di invito e dei relativi allegati.
3. Con delibera n. -OMISSIS- del 16.5.2025 la gara è stata aggiudicata al RTI -OMISSIS-, con un punteggio di 99,11 punti.
4. Con il ricorso introduttivo, la -OMISSIS- – terza classificata con un punteggio di 82,30 punti, aggiudicataria uscente del servizio – ha domandato l’annullamento:
– del provvedimento di aggiudicazione, unitamente ai verbali di gara indicati in epigrafe, al provvedimento di conclusione della fase di comprova dei requisiti di ordine generale e speciale e di dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione;
– della decisione dell’ASST di accogliere le istanze dei concorrenti che non avevano eseguito il sopralluogo obbligatorio alla data del 30.7.2024, della nota ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 4.9.2024 di convocazione di un nuovo sopralluogo e proroga termini di gara e relativo avviso;
– nei limiti dell’interesse dedotto nel ricorso, della deliberazione n. -OMISSIS- del 30.11.2023 di indizione della gara, del bando di gara, del disciplinare di prequalifica, della delibera n. -OMISSIS- del 16.7.2024 e del verbale n. 1 “fase di prequalifica” di presa d’atto degli esiti della prequalifica e di approvazione degli atti di gara per la fase 2; della lettera di invito, del capitolato tecnico, della nomina della commissione giudicatrice, delle risposte ai quesiti date dalla stazione appaltante in ordine alle FAQ presentate dai concorrenti e della nota dell’ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 6.6.2025.
Queste le censure dedotte avverso tali atti:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 72 d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
II. violazione e falsa applicazione dell’art. 57 e dell’art. 108, D.lgs. 36/2023 e s.m.i. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
III. violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 108 e 110 d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
IV. violazione e falsa applicazione del § 18.4 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione degli art. 16, 93 e 108 del d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, di motivazione e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
V. violazione e falsa applicazione del § 11 della Lettera di invito. Violazione dei principi di buon andamento e par condicio competitorum. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione;
VI. violazione e falsa applicazione del § 6.3 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione del “principio del possesso continuativo dei requisiti di partecipazione”. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
VII. violazione e falsa applicazione di legge e segnatamente: artt. 94 e ss. d.lgs. n. 36/2023 (possesso dei requisiti di ordine generale). Violazione e falsa applicazione del “principio del possesso continuativo dei requisiti di partecipazione”. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
5. La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno in forma specifica, con subentro nel contratto nelle more eventualmente stipulato, previa declaratoria di inefficacia.
6. Sempre con il ricorso introduttivo, integrato con un primo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4.7.2025, la ricorrente ha inoltre formulato istanza di accesso ex art. 116, c. 2 cod.proc.amm.
7. A seguito dell’accesso ai documenti richiesti, avvenuto in data 30.6.2025, la ricorrente ha proposto un secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 30.7.2025, con cui ha formulato le seguenti ulteriori doglianze avverso i provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 108 e 110 d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
II. violazione e falsa applicazione degli artt. 108 d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del § 18.1 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione del capitolato speciale di appalto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum;
III. violazione e falsa applicazione degli artt. 108 d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del § 18.1 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione del capitolato speciale di appalto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum.
8. A seguito dell’avvenuta conoscenza delle informazioni contenute nella memoria difensiva depositata dalla -OMISSIS- in data 8.9.2025, la ricorrente ha proposto un terzo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 15.10.2025, con il quale ha formulato le seguenti ulteriori censure avverso i provvedimenti già impugnati:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 108 e 110 d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum (motivi integrativi del terzo motivo del ricorso introduttivo e del primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).
9. A seguito dell’accesso documentale all’offerta tecnica del RTI -OMISSIS-, secondo classificato, avvenuto in data 3.10.2025 in esecuzione della sentenza di questo Tar n. -OMISSIS-, la ricorrente ha proposto un quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 7.11.2025, formulando le seguenti doglianze avverso i provvedimenti già impugnati:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 108 d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del § 18.1 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione del capitolato speciale di appalto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum (integrativo del terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).
10. Nelle more del giudizio, in data 5.12.2025, il RTI -OMISSIS-., ha trasmesso alla stazione appaltante una nota informativa, relativa ai requisiti di ordine generale, in conformità a quanto previsto dall’art. 96, comma 14, d.lgs. n. 36/2023, dando notizia alla stazione appaltante di un procedimento penale avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS- e delle misure di self cleaning adottate.
11. Con verbale del 18.2.2026, il RUP ha affermato il permanere dei requisiti di ordine generale in capo all’aggiudicataria e l’idoneità delle misure di self cleaning adottate dalla società.
12. Con un quinto ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha domandato l’annullamento del verbale del RUP, con i relativi allegati, delle note ASST Brianza prot. n. -OMISSIS- del 18.2.2026 e prot. n. -OMISSIS- del 19/2/2026, oltre agli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, deducendone l’illegittimità per:
I. violazione e falsa applicazione di legge e segnatamente: artt. 94, 95, 96 e 98 d.lgs. n. 36/2023 (possesso dei requisiti di ordine generale). Violazione e falsa applicazione del “principio del possesso continuativo dei requisiti di partecipazione”. Violazione e falsa applicazione del § 5 della Lettera di invito. Violazione e falsa applicazione del Patto di integrità approvato con DGR della Lombardia n. -OMISSIS-del 17/6/2019. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
13. Si è costituita in giudizio l’Azienda socio sanitaria territoriale (ASST) della Brianza, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse in quanto la ricorrente:
– non avrebbe impugnato la deliberazione n. -OMISSIS- del 19.11.2024, con la quale, all’esito della fase di prequalifica, la stazione appaltante ha ammesso le offerte, con inversione procedimentale, e ha nominato commissione: l’interesse alla rinnovazione della procedura, che deriverebbe dall’annullamento dell’aggiudicazione, si configurerebbe quindi come meramente ipotetico e privo di concreta utilità;
– si è classificata al terzo posto della graduatoria e non sarebbe in grado di erodere utilmente la posizione del RTI -OMISSIS-, secondo classificato e, dunque, non potrebbe aspirare a sostituirsi all’aggiudicataria in caso di accoglimento degli altri motivi di ricorso: le censure formulate avverso l’offerta del RTI -OMISSIS- sarebbero finalizzate a un inammissibile sindacato sulla discrezionalità tecnica.
14. Si sono costituite in giudizio la -OMISSIS-, in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del RTI con le mandanti -OMISSIS- – secondo classificato con il punteggio di 94,59 punti – contestando la fondatezza delle censure sollevate nei confronti della loro offerta e rimettendosi alle decisioni del Tribunale quanto alle restanti doglianze.
15. Si è costituita in giudizio la -OMISSIS-., in proprio e nella qualità di capogruppo del RTI con -OMISSIS-., chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti e eccependo l’inammissibilità del ricorso introduttivo, per mancata impugnazione la deliberazione n. -OMISSIS- del 19.11.2024 (che dava atto delle offerte ammesse alla seconda fase e disponeva la c.d. inversione procedimentale), l’inammissibilità dell’istanza di accesso e del primo ricorso per motivi aggiunti, per difetto di interesse e in quanto duplicato del ricorso rg. -OMISSIS-, e l’irricevibilità del quinto ricorso per motivi aggiunti.
16. L’aggiudicataria ha altresì proposto ricorso incidentale avverso il provvedimento di aggiudicazione e gli atti presupposti, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione dalla graduatoria finale del RTI -OMISSIS-, e la lex di gara, ove interpretabile nel senso prospettato dalla ricorrente principale, articolando la seguente doglianza:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4, 5, e 82 nonché degli artt. 11, 41, 108 e 110 d.lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e travisamento dei presupposti. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum.
17. All’udienza del 17 giugno 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, l’istanza di accesso ex art. 116, c. 2, cod. proc. amm., integrata con il primo ricorso per motivi aggiunti – oltre a essere improcedibile, avendo la ricorrente principale dichiarato che è venuto meno il suo interesse, poiché le questioni relative all’accesso alla documentazione di gara sono state decise con le sentenze di questo Tribunale n. -OMISSIS-, che hanno definito i ricorsi rg. n. -OMISSIS- – deve essere dichiarata inammissibile poiché, come eccepito dalla -OMISSIS-, la pretesa all’accesso alla documentazione di gara era già stata azionata dalla ricorrente principale con detti ricorsi.
2. Occorre ora esaminare l’eccezione, sollevata dalla ASST della Brianza e dalla -OMISSIS-., di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse.
2.1 Ad avviso delle parti resistenti:
– i motivi di ricorso che mirano a caducare l’intera procedura di gara sarebbero inidonei a tale scopo, stante la mancata impugnazione della deliberazione n. -OMISSIS- del 19.11.2024, provvedimento con il quale, all’esito della fase di prequalifica, la stazione appaltante ha ammesso le offerte, con inversione procedimentale, e ha nominato la commissione giudicatrice;
– gli ulteriori motivi proposti si limiterebbero a contestare la partecipazione del solo RTI -OMISSIS-e non intaccherebbero la posizione del RTI -OMISSIS-, secondo classificato, per cui non sarebbe superata la prova di resistenza; inoltre le censure formulate avverso l’offerta del RTI -OMISSIS- sarebbero finalizzate a un inammissibile sindacato sulla discrezionalità tecnica dell’amministrazione.
2.2 L’eccezione è infondata in quanto:
– il provvedimento n. -OMISSIS- del 19.11.2024 è oggetto di impugnazione, figurando, tra gli atti impugnati, l’atto di nomina della commissione;
– in ogni caso, anche ove così non fosse, tale atto, con il quale è stata viene preso atto delle offerte presentate e disposta l’ammissione delle stesse alla fase successiva, con l’inversione procedimentale, non assume carattere autonomamente lesivo e comunque sarebbe travolto dalla eventuale caducazione degli atti della procedura di gara, tutti oggetto di impugnazione, a partire dall’atto di indizione;
– la prova di resistenza rispetto alla seconda classificata non è richiesta per le censure con cui sono stati dedotti vizi che, ove accolti, porterebbero alla caducazione dell’intera gara; quanto alle altre censure proposte, è sufficiente richiamare l’indirizzo consolidato nella giurisprudenza secondo cui la collocazione al terzo posto in graduatoria non comporta di per sé – con carattere di automatismo – il difetto di legittimazione del concorrente terzo graduato ad introdurre contestazione sulle scelte operate dalla stazione appaltante in ordine all’opportunità di procedere o meno all’esame discrezionale di una supposta anomalia dell’offerta dei concorrenti collocati in posizione potiore, in presenza di evidenti e conclamati profili di eccesso di potere che inficino la fase di cognizione ed esame dell’offerta del secondo graduato, la cui possibile estromissione di gara consentirebbe lo scorrimento in posizione utile per poter aspirare all’aggiudicazione (Cons. Stato, Ad. plen., 3 febbraio 2014, n. 8).
La -OMISSIS-. ha interesse all’esame del ricorso, potendo aspirare ad uno scorrimento della graduatoria e, se del caso, all’aggiudicazione, avendo dedotto puntuali profili di illegittimità nei confronti, oltre che della prima classificata, anche della seconda classificata, contestando l’anomalia delle offerte e, in particolare, i costi della manodopera, con censure che non vanno a incedere in ambiti riservati alla discrezionalità dell’amministrazione.
3. Sempre in via preliminare, in mancanza di un’espressa graduazione dei motivi di ricorso, il Collegio occorre stabilire l’ordine secondo cui procedere all’esame delle censure articolate nel ricorso introduttivo e nei successivi atti di motivi aggiunti.
3.1 Il Collegio ritiene di iniziare l’esame del ricorso con le doglianze formulate con il terzo motivo del ricorso introduttivo e con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti. Con tali motivi sono, invero, dedotti vizi – volti a fare valere l’anomalia delle offerte delle prime due classificate – che, ove fondati, avrebbero una maggiore satisfattività dell’interesse perseguito dalla ricorrente rispetto alle censure proposte con il primo, il secondo e il quarto motivo del ricorso introduttivo, che, se fondate, travolgerebbero l’intera procedura di gara.
4. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo viene, in primo luogo, contestata l’irragionevolezza dell’art. 22 della lettera d’invito, ai sensi del quale “Sono considerate anormalmente basse le offerte nelle quali sia stato oggetto di ribasso anche il costo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante di cui al punto 3”.
Il criterio di individuazione delle offerte sospette di anomalia, limitato ai soli casi di ribasso del costo della manodopera, escluderebbe ogni valutazione complessiva della sostenibilità dell’offerta, come delineata all’art. 110, d.lgs. n. 36/2023.
Ad avviso della ricorrente, un’offerta che si attenga alla stima dei costi della manodopera effettuata dalla stazione appaltante non sarebbe necessariamente congrua, per di più in un appalto – come quello oggetto del presente giudizio – misto di forniture, servizi e lavori, in cui i costi della manodopera sono marginali rispetto alle restanti prestazioni, tant’è che sono stimati dalla stazione appaltante in 7.494.444 euro, a fronte di 32.329.604 euro della base d’asta.
4.1 In secondo luogo, viene contestata l’illegittimità della mancata sottoposizione a verifica di anomalia delle offerte delle concorrenti classificate al primo e al secondo posto in graduatoria: entrambe, nel quantificare il costo della manodopera, avrebbero sottostimato, o non avrebbero quotato, alcune voci di costo; inoltre entrambe le offerte esorbiterebbero, quanto alle indicate voci di costo, dalla incidenza in percentuale (100%) indicata dalla stazione appaltante.
5. La censura è stata integrata con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui viene contestato che le controinteressate avrebbero sottostimato il costo della manodopera.
In particolare, il RTI -OMISSIS-:
– avrebbe considerato solo parzialmente il costo del personale addetto alla logistica (cinque risorse dichiarate in progetto tecnico rispetto alle tre risorse quotate) e del personale addetto alle centrali di sterilizzazione; non avrebbe, inoltre, correttamente calcolato il costo dei due capoturno addetti all’ospedale di Vimercate.
– non avrebbe considerato il costo del personale adibito alle opere edili e impiantistiche delle centrali di sterilizzazione di Desio e di Vimercate;
– non avrebbe applicato il livello B3 alla figura aggiuntiva del capoturno;
– non avrebbe previsto un importo destinato agli aumenti del CCNL per i rinnovi contrattuali nei nove anni di contratto e agli scatti anzianità;
– non avrebbe descritto nell’offerta tecnica le modalità con le quali intenderà adempiere agli obblighi assunti in sede di partecipazione con riferimento all’assunzione, in caso di aggiudicazione, di una quota almeno pari al 30% per l’occupazione giovanile e femminile.
In conclusione, l’offerta del RTI -OMISSIS- non avrebbe valorizzato costi relativi alla manodopera per circa 940.000,00 euro, per cui sarebbe in perdita per circa 843.792,32 euro e avrebbe dovuto essere quindi esclusa in quanto anomala.
Anche il RTI -OMISSIS- – secondo classificato – avrebbe sottostimato il costo del personale poiché:
– non avrebbe considerato il costo del personale addetto alle pulizie e soggetto a clausola sociale;
– non avrebbe considerato il costo del personale adibito alle opere edili e impiantistiche delle centrali di sterilizzazione di Desio e di Vimercate;
– non avrebbe previsto un importo destinato agli aumenti del CCNL per i rinnovi contrattuali nei nove anni di contratto e agli scatti anzianità.
Ad avviso della ricorrente, entrambe le offerte controinteressate avrebbero meritato l’esclusione dalla gara, mancando di specifiche quotazioni del costo della manodopera in relazione a personale essenziale ai fini della esecuzione delle prestazioni oggetto di appalto e avendo previsto un costo del personale inferiore ai minimi salariali, come previsto all’art. 110, d.lgs. n. 36/2023, o, comunque, avrebbero dovuto essere sottoposte a verifica di anomalia.
6. La ASST e la -OMISSIS- hanno eccepito la irricevibilità dei due motivi per mancata immediata impugnazione dell’art. 22 della lettera d’invito.
7. L’eccezione è infondata.
La previsione contenuta nell’art. 22 della lettera d’invito, secondo cui «sono considerate anormalmente basse le offerte nelle quali sia stato oggetto di ribasso anche il costo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante», non presenta i caratteri della clausola immediatamente escludente, come delineati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 4 del 2018. Essa, infatti, non concerne i requisiti di partecipazione alla procedura né preclude la formulazione dell’offerta, limitandosi a disciplinare un profilo rilevante nella successiva verifica di anomalia. Deve, pertanto, escludersi che gravasse sugli operatori economici un onere di immediata impugnazione.
8. Nel merito le censure – che possono essere trattate congiuntamente in quanto strettamente connesse – sono fondate.
8.1 In forza di quanto previsto all’art. 22 della lettera d’invito le offerte sono sospettate di anomalia solo laddove venga ribassato “anche il costo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante di cui al punto 3”.
Al punto 3, l’importo dei costi della manodopera viene stimato in 7.494.444,00 euro e specificato che tali costi sono “calcolati, per quanto attiene al servizio, tenendo conto dei seguenti profili impiegati: – Responsabile Infermiere; – C3 Coordinatore Infermiere C1; – Capo turno B3 e B2; – Operatore di Centrale A3; – Operatore pulizie A2 Autista B1.
Il contratto collettivo prevalente applicato è il CCNL Lavanderie Industriali e Centrali di Sterilizzazione ed imprese del sistema industriale integrato di beni e servizi tessili e medici affini” (Giugno 2024 – Tabelle Ministeriali) e, per le opere, i vigenti CCNL e CCPL dell’edilizia”.
8.2 Dando applicazione di queste disposizioni, come risulta dal verbale n. -OMISSIS-del 4.4.2025, la stazione appaltante ha ritenuto non anomala l’offerta del RTI -OMISSIS- “in quanto il costo della manodopera indicato da tutti gli Operatori Economici nelle loro offerte risulta coincidente o superiore a quello stimato dalla Stazione Appaltante in € 7.494.444,00 e, pertanto, non è stato oggetto di ribasso” (all. 12 della ricorrente).
La stazione appaltante si è, dunque, limitata a rilevare il mancato ribasso del costo della manodopera stimato nelle offerte presentate da parte di tutti gli operatori e ha, per ciò solo, concluso per la non necessità di una valutazione di anomalia.
8.3 La previsione dettata dall’art. 22 della lettera d’invito è viziata per violazione degli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, oltre che per manifesta irragionevolezza e illogicità.
Ai sensi dell’art. 22 della lettera d’invito, le offerte sono assoggettate a verifica di anomalia esclusivamente nell’ipotesi in cui l’operatore economico ribassi “anche il costo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante di cui al punto 3”.
La clausola si pone in contrasto con la disciplina codicistica della verifica di anomalia, la quale è finalizzata ad accertare la complessiva affidabilità dell’offerta e non già la sola sostenibilità dei costi della manodopera.
L’art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 prevede infatti che la stazione appaltante valuti la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte che appaiano anormalmente basse sulla base di elementi specifici, “inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9“. Il dato normativo è inequivoco nel chiarire che i costi della manodopera costituiscono soltanto uno degli elementi rilevanti ai fini del giudizio di anomalia e non possono essere elevati a criterio esclusivo per l’attivazione del relativo procedimento.
Il mancato ribasso, da parte degli operatori, del costo del personale può ragionevolmente costituire un parametro di complessiva sostenibilità delle offerte negli appalti ad alta intensità di manodopera ma non nel caso di specie, in cui oggetto di aggiudicazione è un appalto misto in cui la fornitura costituisce la prestazione principale e i costi della manodopera hanno un’incidenza limitata rispetto al valore complessivo dell’affidamento: la stessa stazione appaltante ha, invero, quantificato i costi della manodopera in soli 7.494.444,00 euro, a fronte di un importo complessivo posto a base di gara pari a 32.329.604,00 euro.
La manifesta illogicità della clausola risulta ulteriormente aggravata dalla circostanza che l’importo stimato dalla stazione appaltante, pari a euro 7.494.444,00, non rappresenta neppure il totale dei costi del personale necessari per l’esecuzione dell’appalto. Tale stima – la cui legittimità non costituisce oggetto di contestazione, né da parte della ricorrente principale, né della ricorrente incidentale – è, invero, parziale: come dichiarato nelle memorie depositate in giudizio dalla ASST, l’importo di euro 7.494.444,00 è relativo ai costi della manodopera necessaria per la sola prestazione principale – e cioè la gestione delle centrali di sterilizzazione – e non comprende invece i costi per i lavori (la stima di questi ultimi costi – che, ad avviso della ASST, “non può prescindere dall’analisi dei prezzi e dalla elaborazione del computo metrico estimativo” – è stata rinviata alla successiva progettazione).
La clausola di cui all’art. 22 della lettera d’invito determina, dunque, un effetto distorsivo poiché consente agli operatori economici di sottrarsi agevolmente alla verifica di anomalia, mantenendo invariato un costo, quello della manodopera, che ha un’incidenza limitata rispetto al complesso delle prestazioni oggetto dell’appalto, e che non copre neppure tutti i costi necessari per la retribuzione dei lavoratori impiegati per l’esecuzione del contratto. In tal modo, il controllo previsto dagli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023 viene svuotato della propria funzione sostanziale, poiché l’assoggettamento al subprocedimento non dipende dalla reale sostenibilità dell’offerta nel suo complesso, ma da un elemento non rappresentativo e, per stessa ammissione dell’amministrazione, incompleto.
Ne consegue l’illegittimità dell’art. 22 della lettera d’invito per violazione della disciplina codicistica in materia di offerte anomale, nonché per manifesta irragionevolezza.
8.4 È poi fondata anche la doglianza con cui viene contestata l’illegittimità della mancata valutazione della anomalia delle offerte, con riferimento al costo della manodopera, per la sottostima, da parte delle prime due classificate, dei costi del personale.
Entrambe le offerte non hanno considerato, tra i costi della manodopera, il costo del personale adibito alle opere edili e impiantistiche.
L’aggiudicataria ha ammesso di avere ricompreso, tra i costi della manodopera, i soli costi necessari per il servizio e non anche quelli per la realizzazione dei lavori, cioè le opere edili e impiantistiche delle centrali di sterilizzazione di Desio e di Vimercate.
Anche la seconda classificata, nell’offerta economica, ha esplicitamente indicato che “i costi della manodopera, di cui all’art. 108, comma 9 del D.Lgs. 36/2023 sono pari a € 7.494.444,00 (importo specifico per il servizio di ricondizionamento)” e, dunque, non considerano i costi per i lavori.
Non è condivisibile la tesi sostenuta dalle parti resistenti secondo cui l’art. 3 della lettera di invito e il modulo di offerta economica avrebbero richiesto l’indicazione dei costi della manodopera riferiti solo al servizio; né può ritenersi che la struttura economica dell’appalto, fondata sulla distinzione, nella legge di gara, tra canone fisso, relativo alle opere e agli investimenti, e canone variabile, relativo ai servizi di sterilizzazione, avrebbe ragionevolmente indotto gli operatori a ritenere che l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera riguardasse il solo servizio, con conseguente affidamento meritevole di tutela ex art. 5 d.lgs. 36/2023.
Tale interpretazione non trova alcun riscontro nella disciplina di gara.
L’art. 3, infatti, nell’individuare i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante, richiama non soltanto il «CCNL Lavanderie Industriali e Centrali di Sterilizzazione ed imprese del sistema industriale integrato di beni e servizi tessili e medici affini», ma menziona espressamente, «per le opere», anche i «vigenti CCNL e CCPL dell’edilizia». Tale previsione evidenzia chiaramente come il fabbisogno di manodopera considerato dalla lex specialis non fosse limitato alle attività di sterilizzazione, ma comprendesse altresì il personale necessario all’esecuzione delle opere civili e impiantistiche previste dal contratto.
Parimenti irrilevante è il richiamo alla distinta articolazione dei corrispettivi contrattuali. La suddivisione dell’offerta economica tra canone fisso, riferito agli investimenti e alle opere, e canone variabile, riferito ai servizi di sterilizzazione, attiene esclusivamente alle modalità di formulazione dell’offerta e di remunerazione delle prestazioni contrattuali. Da tale disciplina non può in alcun modo desumersi che i concorrenti fossero esonerati dall’indicare, tra i costi della manodopera di cui all’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023, quelli relativi al personale impiegato nell’esecuzione dei lavori.
Né può condividersi l’assunto della ASST della Brianza secondo cui la verifica della congruità dei costi del personale necessario all’esecuzione delle opere potrebbe essere differita alla successiva fase progettuale ed esecutiva. L’accertamento della sostenibilità dei costi della manodopera costituisce infatti una verifica che deve necessariamente precedere l’aggiudicazione e deve essere svolta nell’ambito del procedimento di gara, non potendo essere rinviata a un momento successivo, quando la selezione del contraente è ormai definitivamente conclusa.
La mancata considerazione dei costi del personale impiegato per i lavori determina pertanto una sottostima dei costi della manodopera dichiarati da entrambe le concorrenti. Tale circostanza integra un elemento significativo ai fini della verifica della complessiva sostenibilità delle offerte e avrebbe dovuto essere oggetto di specifica valutazione da parte della stazione appaltante nell’ambito del procedimento previsto dall’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.
8.5 Alla luce delle considerazioni che precedono, deve ritenersi che le offerte delle prime due classificate avrebbero dovuto essere assoggettate alla verifica di anomalia, anche con specifico riguardo ai costi della manodopera indicati ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023. L’accoglimento della censura comporta l’assorbimento degli ulteriori motivi diretti a evidenziare ulteriori profili di anomalia delle offerte.
8.6 Può essere altresì assorbita la censura proposta con il terzo ricorso per motivi aggiunti, avente anch’essa ad oggetto la mancata attivazione della verifica di anomalia.
8.7 La fondatezza delle censure comporta l’illegittimità dell’art. 22 della lettera d’invito e del provvedimento di aggiudicazione, con conseguente obbligo per la stazione appaltante di valutare la congruità delle offerte e dei costi della manodopera della prima classificata e, se del caso, della seconda classificata, come previsto all’art. 110, d.lgs. 36/2023.
In particolare, con riferimento ai costi della manodopera, la stazione appaltante dovrà verificare se l’omessa indicazione dei costi della manodopera relativi alle opere edili, da parte delle due controinteressate, incida sul rispetto dei minimi salariali inderogabili indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13, d.lgs. n. 36/2023 – e comporti quindi l’esclusione dalla procedura – o sulla anomalia delle offerte.
Stante la mancata effettuazione di ogni valutazione riguardo ai costi della manodopera, il Collegio ritiene, invero, di non potersi pronunciare sulla censura con cui viene contestato che la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere le offerte delle controinteressate, in applicazione di quanto previsto all’art. 110, c. 5, d.lgs. n. 36/2023, poiché il costo del personale sarebbe inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali, essendo precluso al giudice amministrativo pronunciarsi su un potere che non è stato ancora esercitato, come previsto all’art. 34, c. 2, cod.proc.amm.
9. Deve essere esaminato ora il ricorso incidentale, proposto per il caso in cui il terzo motivo del ricorso introduttivo ed il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti fossero ritenuti fondati.
9.1 La controinteressata ha dedotto che la legge di gara, se interpretata nel senso prospettato dalla ricorrente principale, non sarebbe sufficientemente chiara, in violazione dell’art. 82, d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di trasparenza e certezza, con la conseguenza che l’eventuale erronea interpretazione da parte degli operatori non potrebbe essere imputata a questi ultimi.
9.2 Inoltre, l’offerta della ricorrente principale presenterebbe elementi di anomalia e avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara: anche la -OMISSIS-avrebbe considerato, nei costi della manodopera – che ha quantificato in 9.459.076,111 euro – i costi delle sole maestranze che operano presso le centrali di sterilizzazione e non anche di quelle necessarie per le opere di natura edile e impiantistica connesse all’appalto, pur trattandosi di prestazioni comprese nell’oggetto contrattuale.
Ciò si evincerebbe dalla tabella riportata nella relazione tecnica (alle pagg. 187-189) in cui è indicato l’organico (due coordinatori infermiere, quattro capi turno cds, ventuno operatori cds, due operatori pulizie, un autista, un responsabile infermiere, un IT e un responsabile tecnico manutenzione) e il relativo costo, per i nove anni di durata dell’appalto, pari a 10.242.483,261.
Anche la -OMISSIS- avrebbe quindi ritenuto che il costo della manodopera del personale necessario per la realizzazione dei lavori fosse incluso nel canone fisso, al pari della -OMISSIS-
Inoltre, la ricorrente principale non avrebbe previsto un importo destinato agli aumenti previsti per rinnovi del CCNL che si verificheranno nel corso dei nove anni di durata dell’appalto, pari almeno a circa 120.000/150.000 euro, e per scatti di anzianità, pari a circa 20.000,00.
L’offerta della ricorrente principale non sarebbe quindi attendibile e avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura.
10. Le censure non sono fondate.
10.1 La legge di gara non può ritenersi ambigua. In nessuna sua disposizione, infatti, è previsto che gli operatori economici dovessero indicare esclusivamente i costi della manodopera riferiti al servizio di sterilizzazione, con esclusione di quelli connessi alla realizzazione delle opere edili e impiantistiche comprese nell’oggetto dell’appalto.
Al contrario, la formulazione dell’art. 3 della lettera d’invito depone in senso opposto. La disposizione, dopo aver individuato il contratto collettivo prevalente applicabile, ossia il «CCNL Lavanderie Industriali e Centrali di Sterilizzazione ed imprese del sistema industriale integrato di beni e servizi tessili e medici affini», richiama espressamente, «per le opere», i «vigenti CCNL e CCPL dell’edilizia». Tale previsione rende evidente che la stazione appaltante ha considerato, ai fini dell’esecuzione dell’appalto, non soltanto il personale addetto al servizio di sterilizzazione, ma anche quello necessario alla realizzazione delle opere civili e impiantistiche previste dal contratto.
Il fatto che l’importo di euro 7.494.444,00 sia stato calcolato, «per quanto attiene al servizio», sulla base dei profili professionali indicati (Responsabile infermiere C3, Coordinatore infermiere C1, Capo turno B3 e B2, Operatore di centrale A3, Operatore pulizie A2 e Autista B1), vale unicamente a specificare le figure lavorative considerate ai fini della stima dei costi della manodopera necessari all’esecuzione del servizio di sterilizzazione. Da tale indicazione non può, tuttavia, desumersi che la stima complessiva dei costi della manodopera dovesse escludere quelli riferibili alle opere edili e impiantistiche.
In tal senso depongono, altresì, ulteriori disposizioni della lex specialis di gara.
L’art. 17 della lettera d’invito richiede espressamente, a pena di esclusione, l’indicazione della «stima dei costi della manodopera, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del Codice», senza introdurre alcuna distinzione tra personale impiegato per il servizio e personale destinato ai lavori.
Analogamente, il modulo dell’offerta economica richiede la stima dei “costi della manodopera, di cui all’art. 108, comma 9 del D.Lgs. 36/2023”, stima che prescinde da quale sia l’incidenza della quota dei lavori rispetto alle restanti prestazioni.
In ogni caso, a prescindere da quanto previsto dalla legge di gara e dalla circostanza, emersa nel corso del giudizio, che l’importo di euro 7.494.444,00 stimato dalla stazione appaltante, indicato all’art. 3 della lettera d’invito, non copre tutti i costi dei lavoratori necessari per l’esecuzione delle prestazioni oggetto dell’appalto ma è relativo ai costi della manodopera necessaria per la sola prestazione principale – e cioè la gestione delle centrali di sterilizzazione – e non comprende invece i costi per i lavori, l’obbligo di indicare integralmente i costi del lavoro grava comunque sugli operatori economici direttamente in forza dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023.
Come chiarito dalla giurisprudenza, la norma “fissa un obbligo dichiarativo, a pena di esclusione, che riguarda il singolo operatore ed ha ad oggetto i propri costi della manodopera e della sicurezza aziendale, ossia i costi da sostenersi effettivamente per garantire l’esecuzione dell’appalto.
Tale disposizione è funzionale alla salvaguardia di interessi di rilevanza superindividuale, tra cui la tutela dell’occupazione e delle condizioni di lavoro, e, con riferimento specifico allo svolgimento della gara, mira, da una parte, a consentire al partecipante la possibilità di formulare un’offerta consapevole con riferimento a tali significative voci di costo, e, dall’altra, a permettere alla stazione appaltante di procedere alla verifica della congruità del costo del lavoro (cfr. Cons. St., Ad. Pl., n. 1 del 24.01.2019; Tar Lazio, Roma, Sezione II-bis, sentenza. n. 3422 del 28.2.2023).
La disposizione in esame riveste, inoltre, natura imperativa per cui si impone, mediante il principio dell’eterointegrazione prefigurato dall’articolo 1339 c.c., nei confronti degli atti di gara che risultino lacunosi ovvero che contengano previsioni contrarie (Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza 18 ottobre 2023, n. 9078/2023), sicché l’obbligo dichiarativo sussiste anche a prescindere da una espressa previsione in tal senso della lex specialis (Tar Lazio – Roma, Sezione III, sentenza 20 maggio 2022, n. 6531/2022).” (T.A.R. Napoli, sez. V, sent. n. 1201 del 13 febbraio 2025).
Pertanto, nel caso di specie, anche ove gli operatori avessero inteso che la legge di gara richiedesse l’indicazione, nell’offerta, dei costi della manodopera relativamente al solo servizio di sterilizzazione, la lex specialis verrebbe colmata mediante il richiamato principio dell’eterointegrazione, permanendo l’obbligo di dichiarare tutti i costi della manodopera necessari all’esecuzione dell’appalto.
10.2 La ricorrente incidentale ha poi contestato che anche la ricorrente principale avrebbe omesso di considerare il costo della manodopera relativo alle opere edili e impiantistiche e i costi legati al rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro, con conseguente anomalia dell’offerta.
A supporto di quanto affermato viene invocata una tabella – riportata nella relazione tecnica della -OMISSIS- – sulla cui base viene ricostruito l’organico proposto dalla ricorrente principale, utilizzando i livelli desunti dall’elenco del personale attualmente impiegato.
10.3 La censura è infondata, non essendo supportata da chiari e univoci elementi di prova.
Essa si fonda su una ricostruzione meramente indiziaria elaborata dalla ricorrente incidentale attraverso proprie stime relative all’organico impiegato e ai corrispondenti livelli di inquadramento, senza che siano stati forniti elementi oggettivi e univoci idonei a dimostrare l’effettiva omissione delle voci di costo contestate.
La documentazione versata in atti non consente, pertanto, di affermare con il necessario grado di certezza che la ricorrente principale abbia effettivamente escluso, dal computo dei costi della manodopera, il personale destinato alle opere edili e impiantistiche ovvero gli oneri connessi ai futuri rinnovi del contratto collettivo e agli scatti di anzianità.
Per contro, la ricorrente principale ha prodotto una specifica tabella dalla quale risulta che, nella quantificazione dei costi della manodopera per l’intera durata novennale dell’appalto, pari ad euro 9.459.076,11, sono stati considerati anche i costi relativi alle opere edilizie e impiantistiche nonché gli accantonamenti correlati all’evoluzione del costo del lavoro (doc. 3 depositato in data 11 febbraio 2026).
In assenza di elementi probatori idonei a smentire tale rappresentazione, non possono ritenersi elementi di inattendibilità dell’offerta.
10.4 Ferma restando la competenza della stazione appaltante a valutare la complessiva congruità economica dell’offerta nell’ambito del procedimento di verifica di anomalia, che dovrà essere rinnovato a seguito dell’annullamento, con effetti erga omnes, dell’art. 22 della lettera d’invito, non emergono elementi tali da consentire di affermare che la ricorrente principale avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura per le ragioni dedotte nel ricorso incidentale.
11. Si riprende l’esame del ricorso introduttivo, con il quinto motivo di ricorso.
Con tale censura, la ricorrente ha dedotto la violazione della lex specialis nella parte in cui prevede, a pena di esclusione, l’obbligo di effettuare il sopralluogo entro una data prefissata: nonostante l’inutile decorso del termine, la stazione appaltante avrebbe consentito al RTI aggiudicatario di effettuare tardivamente tale adempimento, prorogando altresì i termini di gara.
Tale condotta, oltre a violare la disciplina di gara, si porrebbe in contrasto con i principi di autoresponsabilità e par condicio, determinando un indebito vantaggio competitivo.
12. Il motivo è privo di fondamento.
12.1 Con nota prot. 34863 del 4.9.2024 l’ASST della Brianza si è pronunciata sulle istanze di rimessione in termini presentate da due dei sei operatori ammessi alla seconda fase della procedura ristretta che non avevano effettuato il sopralluogo entro il termine originariamente stabilito.
In particolare il RTI -OMISSIS-, nella propria istanza, aveva rappresentato che la mera comunicazione di ammissione alla seconda fase non fosse sufficiente a far decorrere gli adempimenti successivi, atteso che l’art. 16 del disciplinare di prequalifica prevedeva la trasmissione di una formale lettera d’invito.
La stazione appaltante ha accolto le istanze e ha così disposto il differimento sia del termine per l’effettuazione del sopralluogo sia del termine per la presentazione delle offerte, motivando tale scelta con l’esigenza di garantire la più ampia partecipazione alla procedura e di favorire il massimo confronto concorrenziale.
12.2. La decisione assunta dalla stazione appaltante non può essere ritenuta illogica o irragionevole: è, al contrario, giustificata per le incertezze che possono essere state ingenerate dalla previsione dettata all’art. 16 del disciplinare di prequalifica, che effettivamente obbliga la stazione appaltante alla trasmissione “della lettera d’invito alla presentazione dell’offerta ai partecipanti che abbiano soddisfatto le condizioni ed i requisiti fissati nella fase di ammissione alla procedura, rendendo loro disponibile, ai fini della presentazione delle offerte, la Lettera Invito e allegati, non già fruibile nella prima fase di prequalifica”; è, altresì, coerente con il principio del favor partecipationis, che impone, ove compatibile con le esigenze di regolarità della procedura, di privilegiare soluzioni idonee ad ampliare il confronto concorrenziale e a garantire la più ampia partecipazione degli operatori economici.
La ricorrente, peraltro, non ha allegato specifici elementi idonei a dimostrare l’illogicità di tale decisione e che il differimento dei termini abbia concretamente alterato la par condicio tra i concorrenti, avvantaggiando alcuni di essi. La censura si limita infatti a prospettare una violazione meramente formale della disciplina di gara, senza evidenziare in che modo la proroga concessa abbia inciso sul corretto svolgimento della procedura o sul contenuto delle offerte presentate.
Né può trascurarsi la funzione attribuita al sopralluogo dalla consolidata giurisprudenza amministrativa. Esso è infatti finalizzato principalmente a garantire la serietà, la consapevolezza e l’affidabilità dell’offerta, consentendo all’operatore economico di acquisire un’effettiva conoscenza dello stato dei luoghi e delle concrete condizioni di esecuzione delle prestazioni contrattuali. Si tratta, pertanto, di un adempimento posto nell’interesse tanto della stazione appaltante quanto degli stessi concorrenti, in quanto volto a prevenire contestazioni e difficoltà esecutive nella successiva fase di esecuzione del contratto.
Proprio in ragione di tale funzione, è stato affermato che l’esclusione non costituisce una conseguenza automatica dell’omessa effettuazione del sopralluogo entro il termine originariamente fissato, dovendosi invece tenere conto dell’esigenza di assicurare la massima partecipazione alle gare pubbliche. In particolare, è stato precisato che «l’esclusione potrà essere comminata solo allorquando il concorrente rifiuti ingiustificatamente di attestare l’avvenuto sopralluogo, alla cui effettuazione sia stato all’occorrenza compulsato attraverso il rimedio del soccorso procedimentale», con la conseguenza che essa può essere disposta soltanto ove il concorrente ometta o rifiuti definitivamente di effettuare il sopralluogo e di attestare la conoscenza dello stato dei luoghi (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 27 giugno 2023, n. 3871; 7 febbraio 2024, n. 941).
13. Con il sesto motivo del ricorso introduttivo viene censurata la mancata esclusione dalla procedura del RTI -OMISSIS-, deducendo la violazione dell’art. 6.3 della lettera di invito, che richiede il possesso, o l’impegno a conseguire, la certificazione in conformità all’art. 22 del Regolamento (UE) 2017/745 (MDR), o in alternativa la certificazione CE aggiornata secondo il regime transitorio previsto dal Regolamento UE 2023/607.
Secondo la ricorrente l’aggiudicataria avrebbe dichiarato di avvalersi del regime transitorio, senza tuttavia produrre la necessaria documentazione comprovante la conformità dei dispositivi oggetto dell’appalto; parallelamente, la stazione appaltante avrebbe omesso di svolgere le dovute verifiche istruttorie sul punto, con conseguente illegittima ammissione alla gara.
In particolare, la -OMISSIS-. non avrebbe prodotto una dichiarazione di conformità secondo la direttiva 93/42/CEE relativa a tutti i dispositivi oggetto dell’appalto, né una dichiarazione attestante l’assenza di modifiche significative dei kit ai sensi delle norme vigenti; la dichiarazione prodotta dal RTI -OMISSIS- non soddisferebbe quanto richiesto dalla lex specialis, non contenendo un’assunzione di responsabilità circa l’assenza di cambiamenti significativi nella progettazione dei kit rispetto a quanto già certificato secondo la direttiva 93/42/CEE.
14. La censura, formulata in termini non del tutto lineari, è infondata.
14.1 La lettera d’invito al paragrafo 6.3 richiede, quale requisito di capacità tecnico professionale, il possesso, al momento della stipula del contratto, o l’impegno a conseguire la certificazione in conformità all’art. 22 del Regolamento (UE) 2017/745.
La legge di gara riconosce, inoltre, come equivalenti le “attestazioni previste dal Regolamento UE 2017/745 così come modificato dal Regolamento UE 2023/607, che dovranno essere le seguenti:
Certificati, rilasciati da Organismo Notificato conformemente alla direttiva 93/42/CEE a decorrere dal 25 maggio 2017 e ancora validi alla data del 26 maggio 2021 che non siano stati successivamente revocati, dei dispositivi di interesse per l’appalto in questione;
Qualora la scadenza dei suddetti certificati sia precedente al 20/03/2023, copia dell’accordo scritto conformemente all’allegato VII, punto 4.3, secondo comma, del Regolamento UE 2017/745 per la valutazione della conformità dei dispositivi oggetto dei certificati scaduti (o di dispositivi destinati a sostituire tali dispositivi);
Qualora la scadenza dei suddetti certificati sia dal 20 marzo 2023 in poi:
– La dichiarazione del proponente che attesti che il proprio sistema di gestione della qualità è già conforme all’art 10, paragrafo 9 del Regolamento UE 2017/745;
– Copia della domanda formale presentata dal proponente, prima del 26 maggio 2024, ad un organismo notificato in conformità all’Allegato VII, punto 4.3, primo comma del Regolamento UE 2017/745 per la valutazione della conformità dei dispositivi di interesse per l’appalto in questione di cui al paragrafo 3 bis o 3 ter dell’articolo 1 del Regolamento UE 2023/607, o di dispositivi destinati a sostituire tali dispositivi;
– In alternativa alla precedente, copia dell’accordo firmato fra il proponente e un organismo notificato in conformità all’Allegato VII, punto 4.3, secondo comma del Regolamento UE 2017/745, per la valutazione della conformità dei dispositivi di interesse per il presente appalto di cui al paragrafo 3 bis o 3 ter dell’articolo 1 del Regolamento UE 2023/607, o di dispositivi destinati a sostituire tali dispositivi;
– La dichiarazione del proponente che attesti che la fornitura dei kit richiesti in gara sicuramente non richieda cambiamenti significativi nella progettazione e nella destinazione d’uso degli stessi.
La certificazione CE dei dispositivi di interesse per l’appalto o l’accordo firmato fra il proponente e un organismo notificato in conformità all’Allegato VII, punto 4.3, secondo comma del Regolamento UE 2017/745, per la valutazione della conformità degli stessi (fra quelli di cui al paragrafo 3 bis o 3 ter dell’articolo 1 del Regolamento UE 2023/607), o di dispositivi destinati a sostituire tali dispositivi dovrà inderogabilmente essere posseduta al momento della stipula del contratto e pertanto, il concorrente, qualora non già in possesso di tale requisito all’atto della presentazione della candidatura, dovrà impegnarsi, all’atto della presentazione della domanda di qualifica e dell’offerta, a possederne una delle due, qualora risultasse aggiudicatario della procedura, all’atto di sottoscrizione del contratto pena decadenza”.
14.2 La -OMISSIS- ha dichiarato, nella domanda, di disporre di un’attestazione prevista dal Regolamento UE 2017/745, con scadenza successiva al 20.3.2023 (doc. 28, pag. 8 della ricorrente), ha allegato copia della domanda formale (doc. 20) e – contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso – anche la dichiarazione richiesta all’ultimo alinea del paragrafo 6.3 (doc. 15 della ASST). La società si è altresì impegnata a conseguire la certificazione in conformità all’art. 22 del Regolamento (UE) 2017/745.
Invero, a pagina 9 della domanda, tra le dichiarazioni espressamente confermate e non barrate, è riportato l’impegno a conseguire, in caso di aggiudicazione, la certificazione CE relativa ai dispositivi interessati dall’appalto ovvero a stipulare il previsto accordo con un organismo notificato ai sensi dell’Allegato VII, punto 4.3, secondo comma, del Regolamento (UE) 2017/745.
Questa dichiarazione è idonea a integrare il requisito richiesto ai fini della partecipazione alla procedura.
14.3 In ogni caso, quanto contestato circa la mancata produzione di “una dichiarazione di conformità secondo la direttiva 93/42/CEE che copra tutti i dispositivi oggetto dell’appalto” e di una dichiarazione sul mancato cambiamento significativo dei kit ai sensi delle norme vigenti è privo di fondamento.
Qualora la ricorrente intenda riferirsi al certificato rilasciato da un organismo notificato ai sensi della direttiva 93/42/CEE, deve osservarsi che tale documento non era richiesto, a pena di esclusione, in sede di partecipazione alla gara, potendo essere prodotto al momento della stipula del contratto.
Contrariamente a quanto affermato nel ricorso, la controinteressata ha reso una dichiarazione che è conforme a quanto richiesto dalla lettera d’invito, riprendendo la lettera dell’ultimo alinea, e l’ha allegata agli atti di gara (doc. 15 della ASST).
14.4 Sono infine inammissibili le ulteriori contestazioni secondo cui la documentazione prodotta a dimostrazione del possesso del titolo equivalente si riferirebbe “ad altri dispositivi non di interesse dell’appalto”.
La documentazione depositata in giudizio è sufficiente a fornite la prova dell’avvio delle procedure per il rilascio della certificazione MDR (medical device regulation) con riferimento a strumentario chirurgico coerente con l’oggetto appalto. La deduzione della ricorrente secondo cui tale documentazione riguarderebbe dispositivi estranei all’appalto si risolve, pertanto, in un’affermazione generica, priva di adeguato supporto probatorio e, come tale, non meritevole di accoglimento.
15. Si procede con l’esame delle rimanenti censure proposte con il secondo ricorso per motivi aggiunti.
15.1 Con il secondo motivo viene dedotto che le offerte tecniche dei RTI -OMISSIS-. avrebbero dovuto essere escluse, o comunque ricevere una valutazione inferiore, poiché non conformi alle prescrizioni della lex specialis e del capitolato tecnico con riguardo agli interventi di ristrutturazione e adeguamento delle centrali di sterilizzazione di Vimercate e Desio.
In particolare quanto all’offerta del RTI -OMISSIS-:
– il progetto prevede l’utilizzo del pavimento vinilico “Forbo Colorex Plus EC”, che secondo la ricorrente non garantirebbe il requisito di totale impermeabilizzazione della soletta richiesto dal capitolato per la centrale di Desio. Inoltre, non sarebbero chiarite le caratteristiche del nuovo massetto né le modalità di impermeabilizzazione previste;
– con riferimento alla centrale di Vimercate, mancherebbe la previsione dei rilevatori di allagamento ad alta affidabilità richiesti dal capitolato tecnico;
– non risulterebbe previsto il sistema di raffreddamento dei liquidi di scarico espressamente richiesto per lavacarrelli, lavastrumenti e sterilizzatrici a vapore;
– l’impianto aeraulico sarebbe carente in quanto privo di batterie di post-riscaldamento dedicate alle singole zone e con filtri assoluti installati esclusivamente a monte nelle UTA, soluzione meno efficiente sotto il profilo manutentivo e qualitativo;
– il cronoprogramma, che prevede 80 giorni per Vimercate e 50 giorni per Desio, sarebbe irrealistico perché non considererebbe i tempi di fornitura delle apparecchiature e sottostimerebbe i tempi necessari per demolizioni, ricostruzioni, collaudi e formazione del personale.
Quanto all’offerta del RTI -OMISSIS-:
– in contrasto con la richiesta di nuova pavimentazione in materiale vinilico, il progetto prevede negli spogliatoi pavimenti e rivestimenti in gres porcellanato che sarebbero meno idonei sotto il profilo dell’igienizzazione e non conformi alle prescrizioni del capitolato;
– nei progetti di Desio e Vimercate non sarebbe prevista l’installazione dei paraspigoli e dei paracolpi in materiale acrovinilico prescritti dal capitolato tecnico;
– risulterebbero assenti i rilevatori di allagamento richiesti per la centrale di Vimercate;
– gli elaborati progettuali sarebbero incompleti perché privi dello sviluppo degli impianti meccanici ed elettrici, delle tavole relative agli scarichi e delle necessarie indicazioni distributive. Inoltre emergerebbero contraddizioni tra elaborati grafici e relazione tecnica in merito agli impianti di adduzione, addolcimento e osmosi. Anche in questo caso il filtro assoluto sarebbe previsto soltanto all’interno dell’UTA.
– i tempi indicati nel cronoprogramma (78 giorni per Vimercate e 72 per Desio) sarebbero sottostimati rispetto all’entità degli interventi previsti, comprendenti demolizioni, rifacimento integrale degli impianti e collaudi.
15.2 Con il terzo motivo viene sostenuto che la commissione giudicatrice avrebbe attribuito punteggi non coerenti con i criteri di gara, sopravvalutando le offerte del RTI -OMISSIS-, nonostante quest’ultima presentasse, secondo la ricorrente, soluzioni tecniche e organizzative di maggiore qualità, con riferimento ai seguenti profili:
– strumentario e container di sterilizzazione: il RTI -OMISSIS- aveva indicato un numero maggiore di fornitori e cataloghi disponibili, oltre a soluzioni specialistiche aggiuntive, senza ottenere una valorizzazione adeguata in sede di valutazione;
– gestione delle scorte: la proposta di -OMISSIS- garantirebbe l’autonomia completa per l’attività chirurgica giornaliera, come richiesto dal capitolato, mentre le offerte concorrenti sarebbero state meno aderenti a tale requisito;
– continuità del servizio durante la riqualificazione delle centrali: la Commissione avrebbe travisato la proposta della ricorrente, non considerando la disponibilità di più centrali di supporto, sistemi di backup e dotazioni aggiuntive di strumentario;
– personale e organizzazione del servizio: il RTI -OMISSIS- avrebbe previsto un numero maggiore di operatori e di ore lavorative rispetto ai concorrenti, mentre nell’offerta del RTI -OMISSIS- sarebbero emerse incongruenze nei dati relativi all’organico che la commissione non avrebbe rilevato;
– gestione delle emergenze: la ricorrente avrebbe messo a disposizione un numero significativamente superiore di centrali di sterilizzazione di backup, elemento che non sarebbe stato adeguatamente valorizzato;
– organizzazione logistica: l’offerta della -OMISSIS- conterrebbe una programmazione dettagliata di ritiri e riconsegne dei dispositivi sterili, mentre quelle concorrenti sarebbero più generiche; nonostante ciò, la commissione ha attribuito punteggi analoghi.
16. Le due censure sono state integrate con il quarto ricorso per motivi aggiunti. Con esso viene contestata l’attività valutativa compiuta dalla commissione con riferimento all’offerta tecnica presentata dal RTI -OMISSIS- e i punteggi allo stesso attribuiti quanto ai seguenti profili:
– gestione delle dotazioni e delle scorte (Elemento 1.2): mentre l’offerta della ricorrente garantirebbe la disponibilità di kit e strumentario sufficiente a coprire non solo l’attività ordinaria ma anche i picchi di utilizzo e le urgenze giornaliere, in conformità al capitolato, l’offerta della -OMISSIS- sarebbe, invece, parametrata ai soli fabbisogni medi giornalieri e non assicurerebbe adeguata copertura delle situazioni emergenziali. Nonostante tale differenza, la commissione ha attribuito alle due offerte il medesimo punteggio;
– continuità del servizio durante la riqualificazione delle centrali (Elemento 2.4). La commissione avrebbe erroneamente penalizzato la proposta della ricorrente, ritenendo non ottimale il ricorso alla centrale mobile, senza considerare l’effettiva disponibilità delle centrali di Treviglio e Crema, del backup presso Carate e di ulteriori centrali sostitutive. Al contrario, avrebbe attribuito il punteggio massimo alla Steritalia s.p.a. senza considerare i rischi derivanti dalla concentrazione delle attività sulla sola centrale di Vimercate durante la fase transitoria, nonché l’assenza di adeguate soluzioni alternative in caso di guasti o blocchi operativi;
– gestione delle emergenze e disponibilità di centrali di backup (Elemento 3.8). La commissione ha attribuito alla -OMISSIS-. la medesima valutazione ottenuta dalla -OMISSIS-., nonostante quest’ultima avesse messo a disposizione un numero significativamente superiore di centrali di sterilizzazione di backup, localizzate a distanze più contenute dalle strutture dell’ASST e caratterizzate da maggiore capacità produttiva e disponibilità temporale lungo tutta la durata contrattuale. Le centrali indicate dalla -OMISSIS-sarebbero invece più lontane, meno funzionali alla gestione delle emergenze e disponibili per un periodo inferiore rispetto alla durata dell’appalto.
17. Le censure – che possono essere trattate congiuntamente – sono inammissibili.
Esse si traducono in una artificiosa ricerca di possibili errori o incongruenze nelle offerte e nell’operato della commissione e sono volte a contestare valutazioni tecnico-discrezionali rimesse alla commissione giudicatrice, senza che siano evidenziati chiari profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore macroscopico tali da consentire il sindacato del giudice amministrativo.
Invero, le deduzioni svolte si risolvono, in alcuni casi, nella contrapposizione di valutazioni soggettive della ricorrente rispetto a quelle espresse dalla commissione, sollecitando inammissibilmente una rivalutazione nel merito delle offerte, in altri in una elencazione di una pluralità di criticità delle offerte, senza che venga puntualmente chiarito quale effettiva incidenza le stesse avrebbero avuto sulla partecipazione alla procedura dell’operatore o sull’attribuzione dei punteggi all’offerta.
Non vi sono, dunque, ragioni per discostarsi dalla consolidata giurisprudenza secondo cui la valutazione delle offerte – e dunque anche della loro incertezza assoluta ovvero della loro inadeguatezza -, nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice, rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo, sicché le censure che incidono nel merito di tale valutazione sono inammissibili perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato di tipo sostitutorio (Cons. Stato, V, n. 5655 del 2015; id. n. 1270 del 2016).
18. Con il quinto ricorso per motivi aggiunti la ricorrente principale ha censurato il verbale del 18 febbraio 2026 con cui il RUP, avuta notizia, in data 5.12.2025, di un’indagine avviata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale -OMISSIS- per ipotesi di turbativa d’asta e corruzione nei confronti della società aggiudicataria e del suo ex presidente e amministratore delegato, ha affermato il permanere, in capo alla -OMISSIS-, dei requisiti di integrità e affidabilità e ritenuto sufficienti le misure di self cleaning dalla stessa adottate.
Secondo la ricorrente, il RUP avrebbe svolto una istruttoria superficiale e incompleta, si sarebbe limitato a valutare idonee le misure di self cleaning adottate dalla società, senza acquisire gli atti del procedimento penale, le ordinanze cautelari personali adottate nei confronti dell’ex presidente e amministratore delegato, né la documentazione relativa alle contestazioni mosse alla società.
La comunicazione trasmessa da parte della -OMISSIS-. alla stazione appaltante in data 5.12.2025 non conterrebbe una descrizione adeguata dei fatti contestati, non chiarirebbe il contenuto delle accuse formulate dall’autorità giudiziaria e ometterebbe il riferimento alle misure cautelari personali adottate nei confronti dell’ex presidente e amministratore delegato, impedendo così un effettivo giudizio sull’affidabilità dell’operatore economico.
La stazione appaltante, inoltre, non avrebbe adeguatamente considerato che l’indagine riguarda fatti di corruzione e turbativa d’asta maturati nell’ambito di un appalto sanitario analogo a quello oggetto della gara e avrebbe omesso una specifica valutazione del ruolo apicale rivestito dall’ex presidente e amministratore delegato al momento della partecipazione alla procedura e dell’aggiudicazione.
Quanto alle misure di self cleaning adottate dalla -OMISSIS-. (dimissioni e licenziamento dell’ex presidente e amministratore delegato, cessazione del rapporto con un consulente e revisione del modello 231), esse sarebbero insufficienti a dimostrare una reale discontinuità organizzativa.
L’ASST Brianza, infine, non avrebbe applicato correttamente le disposizioni della lettera di invito e del patto di integrità approvato con DGR Lombardia n. -OMISSIS- che imporrebbero una rigorosa verifica delle condotte potenzialmente riconducibili a fenomeni corruttivi e delle misure adottate dall’operatore economico per prevenirne la reiterazione.
19. La -OMISSIS- ha eccepito la tardività del ricorso in quanto la -OMISSIS-., nonostante fosse a conoscenza, sin dai mesi di novembre e dicembre 2025 dell’indagine della Procura della Repubblica di -OMISSIS- e della richiesta di misure cautelari nei confronti della società e dei suoi vertici, si è determinata ad inoltrare alla stazione appaltante una domanda di accesso agli atti solamente in data 6 febbraio 2026. Tale istanza sarebbe intempestiva e inidonea a garantire alla parte ricorrente di valersi di una “dilazione temporale” funzionale alla decorrenza del termine per l’impugnazione del verbale del RUP del 18 febbraio 2026.
20. L’eccezione è priva di ogni fondamento. Il termine per impugnare il provvedimento adottato dal RUP in data 18 febbraio 2026 – che ha concluso, con esito positivo, la valutazione in ordine alla sussistenza dei requisiti generali di capacità di cui agli articoli 94 e ss., d.lgs. n. 36/2023 – non può che decorrere dalla conoscenza di tale atto – avvenuta a seguito del deposito in giudizio da parte dell’ASST, in data 18.2.2026 (doc. n. 28) – a nulla rilevando una eventuale precedente conoscenza, in capo alla ricorrente, dei fatti che sono stati oggetto di valutazione da parte del RUP.
21. Nel merito le censure sono fondate.
Con il verbale del 18 febbraio 2026, il RUP ha preso atto della comunicazione trasmessa dall’aggiudicataria in data 5 dicembre 2025; ha richiamato le misure di self cleaning dalla stessa adottate, consistenti nella sostituzione dei vertici societari, nella cessazione dei rapporti con i soggetti coinvolti nelle indagini e nella revisione del modello organizzativo; ha quindi ritenuto tali misure idonee a garantire il permanere dei requisiti di integrità e affidabilità professionale dell’operatore economico, valorizzando sia la tempestività della comunicazione resa alla stazione appaltante in ordine alla potenziale causa di esclusione non automatica derivante dalla pendenza del procedimento penale, sia la sollecita adozione delle iniziative volte a estromettere dalla compagine organizzativa i soggetti interessati dalle indagini; ha, quindi, concluso positivamente la valutazione in ordine al possesso dei requisiti di affidabilità professionale.
Tale valutazione è inficiata da un evidente difetto di istruttoria.
È principio consolidato che gli obblighi dichiarativi gravanti sugli operatori economici debbano essere assolti secondo criteri di completezza, trasparenza e veridicità, essendo funzionali a consentire alla stazione appaltante di esercitare in modo pieno e consapevole il giudizio sull’integrità e affidabilità del concorrente (Cons. Stato, sez. III, n. 7020/2022). Proprio in ragione della funzione strumentale che essi assolvono, tali obblighi si estendono necessariamente ad “ogni dato o informazione comunque rilevante” rispetto alla valutazione stessa (ex multis Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2023, n. 4642).
La comunicazione del 5.12.2025 – protocollata dall’ASST solamente in data 13.2.2026 – sulla base della quale il RUP ha fondato il proprio apprezzamento non soddisfa il predetto obbligo informativo: in essa viene data una rappresentazione parziale dei fatti, limitandosi a dare atto della pendenza di due procedimenti penali e a porre l’attenzione sulle misure di self cleaning adottate.
In particolare, con riferimento al procedimento penale r.g. n. -OMISSIS-, viene dato conto dell’ordinanza del G.I.P. di -OMISSIS- del 28 novembre 2025 soltanto nella parte in cui la stessa ha rigettato la richiesta di applicazione di una misura cautelare nei confronti della società. La comunicazione ha omesso, invece, di evidenziare che, con il medesimo provvedimento, sono state applicate nei confronti dell’allora presidente del consiglio di amministrazione, consigliere e amministratore delegato misure cautelari personali e del consulente, consistenti negli arresti domiciliari, nella sospensione dall’esercizio di pubblici uffici e nel divieto di esercitare attività d’impresa e di ricoprire uffici direttivi presso persone giuridiche. Del pari, nessuna indicazione viene fornita circa il contenuto delle contestazioni poste a fondamento di tali misure.
Il RUP ha basato la propria valutazione unicamente su tale comunicazione, come si evince dalla frettolosa rappresentazione dei fatti indicata in motivazione in cui – contrariamente a quanto affermato dalla difesa della ASST – non viene indicata alcun ulteriore atto o fonte da cui la stazione appaltante possa avere tratto informazioni.
Ne consegue che il giudizio espresso è stato formulato senza l’acquisizione di informazioni essenziali per l’apprezzamento della concreta rilevanza dei fatti e della loro incidenza sull’affidabilità professionale dell’operatore.
Né tale carenza istruttoria può ritenersi superata dalla circostanza che il soggetto destinatario delle misure cautelari abbia rassegnato le dimissioni e cessato il rapporto di lavoro con la società in data 10 novembre 2025, ovvero dal fatto che sia stato interrotto il rapporto di consulenza con l’altro soggetto coinvolto nelle indagini. Tali iniziative, pur astrattamente rilevanti ai fini della valutazione delle misure di self cleaning, presuppongono pur sempre una conoscenza adeguata e completa dei fatti ai quali esse intendono porre rimedio. Non possono, pertanto, giustificare l’omessa rappresentazione delle contestazioni formulate dall’autorità giudiziaria né esonerare la stazione appaltante dal dovere di acquisire gli elementi necessari per una valutazione effettiva e consapevole.
La mancanza di chiarezza dei contorni fattuali della vicenda, che vede coinvolto il vertice della società, palesa quindi il difetto di istruttoria e la manifesta illogicità del giudizio espresso dal RUP, con conseguente illegittimità del provvedimento con cui lo stesso ha concluso positivamente la verifica dei requisiti di integrità e affidabilità dell’operatore.
Gli ulteriori profili non esaminati possono essere assorbiti. Parimenti, può essere assorbito anche il settimo motivo del ricorso introduttivo, volto anch’esso a contestare il possesso dei requisiti di onorabilità e affidabilità dell’aggiudicataria.
Per l’effetto, il verbale del RUP del 18.2.2026 deve essere annullato, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare la verifica del possesso, in capo alla -OMISSIS-, dei requisiti di ordine generale.
22. Le censure proposte con il primo, il secondo e il quarto motivo del ricorso introduttivo, che, se fondate, travolgerebbero l’intera procedura di gara, possono essere assorbite, a fronte del carattere maggiormente satisfattivo dell’interesse perseguito dalla ricorrente delle censure che hanno trovato accoglimento.
23. In conclusione, per le ragioni esposte, l’istanza ex art. 116, c. 2 e il primo ricorso per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.
Il ricorso introduttivo è fondato con riferimento alle censure sollevate nel terzo motivo, integrate con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, e va pertanto accolto.
Per l’effetto, la stazione appaltante dovrà effettuare la verifica di anomalia nonché la valutazione di congruità dei costi della manodopera, alla luce di quanto statuito nella presente sentenza, dell’offerta presentata dall’aggiudicataria e, se del caso, dalla seconda classificata.
La necessità di dover effettuare il procedimento di verifica della congruità dell’offerta della -OMISSIS- impedisce, allo stato, di pronunciare l’annullamento dell’aggiudicazione dell’appalto, “dovendosi attendere l’esito del citato procedimento di verifica dell’anomalia, che, non essendosi ancora svolto, preclude qualsiasi intervento giurisdizionale che possa produrre effetti sulle fasi ad esso successive, in ossequio al disposto di cui all’art. 34, comma 2, cod. proc. amm. (Consiglio di Stato, V, 30 luglio 2020, n. 4856; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 26 aprile 2023, n. 1017; T.A.R. Lazio, Roma, III, 11 novembre 2022, n. 14776)” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 10.02.2025, n. 431, confermata sul punto da Cons. di Stato, Sez. VII, 1203.2026, n. 2003).
È altresì fondato il quinto ricorso per motivi aggiunti, e pertanto va accolto. Per l’effetto deve essere annullato il verbale del RUP del 18.2.2026, dovendo la stazione appaltante effettuare nuovamente la verifica del possesso dei requisiti di ordine generale in capo alla -OMISSIS-
24. La complessità e la particolarità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:
dichiara inammissibile l’istanza ex art. 116, c. 2 cod.proc.amm., integrata con il primo ricorso per motivi aggiunti;
accoglie il ricorso introduttivo e il quinto ricorso per motivi aggiunti, nei sensi e con gli effetti precisati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la Servizi Ospedalieri s.p.a.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Ada Russo, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Valentina Caccamo, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Silvia Cattaneo
IL PRESIDENTE
Maria Ada Russo
IL SEGRETARIO
