di Angelo Annibali
Tra la regolazione tariffaria ARERA del settore rifiuti e il Codice dei contratti pubblici non sussiste antinomia, ma cumulo di discipline concorrenti: lo schema tipo di contratto di servizio individua un contenuto minimo e non esclusivo, sicché esso non osta all’applicazione della disciplina codicistica (rinegoziazione, revisione prezzi, disciplina della proroga e delle modifiche contrattuali), in forza della clausola di salvezza espressa di cui all’art. 24, comma 3, d.lgs. n. 201/2022. In caso di eventuale antinomia, prevale la disciplina codicistica.
- IL CASO E L’ESITO DEL GIUDIZIO.
Con la sentenza n. 4618 dell’8 giugno 2026, la Sezione Seconda del Consiglio di Stato (Pres. Forlenza, Est. Addesso) ha riformato la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, sezione prima, n. 3496 del 30 ottobre 2025, accogliendo gli appelli proposti da ARERA (r.g. n. 9281/2025) e dai Comuni di Conversano e Polignano a Mare (r.g. n. 9370/2025) e respingendo, per l’effetto, il ricorso originariamente proposto da alcuni gestori del servizio di igiene ambientale operanti nell’ambito territoriale di diversi Comuni pugliesi.
Oggetto del giudizio erano la delibera ARERA 3 agosto 2021, n. 363/2021/R/RIF (Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025, MTR-2) e la successiva delibera 3 agosto 2023, n. 385/2023/R/RIF, recante lo schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio di gestione dei rifiuti urbani, adottata in attuazione dell’art. 1, comma 527, lett. e), della l. n. 205/2017.
I gestori ricorrenti lamentavano, tra l’altro, che le clausole tipo imposte da ARERA, in particolare l’obbligo di coerenza tra il corrispettivo contrattuale e i costi riconosciuti dal metodo tariffario (art. 7.1 dello schema), le previsioni in tema di estensione della durata dell’affidamento (artt. 5.2, 11.1 lett. b, 15.1 lett. k, 22.5 e 22.8) e la clausola di rinvio al CCNL di settore (art. 23), si ponessero in contrasto con altrettante disposizioni del Codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 36/2023 (rispettivamente, artt. 9 e 60 sull’equilibrio contrattuale e la revisione dei prezzi; art. 120 sulle modifiche contrattuali in corso di esecuzione; art. 11, comma 3, sulla libertà di scelta del contratto collettivo).
Il T.A.R. Lombardia aveva ritenuto fondate, in parte, tali doglianze: respinti il primo e il secondo motivo (tardività e profili di inammissibilità), il giudice di prime cure aveva accolto il terzo, il quarto e il quinto motivo, il sesto motivo limitatamente all’art. 23 dello schema, e il settimo motivo, ravvisando – in sintesi – un contrasto tra lo schema tipo e gli istituti generali del Codice e facendo prevalere, sui punti di frizione riscontrati, la disciplina generale su quella regolatoria di settore.
- IL PRINCIPIO DI DIRITTO: CUMULO DI DISCIPLINE, NON ANTINOMIA
Il Consiglio di Stato ribalta integralmente l’impostazione del primo giudice, anzitutto sul piano logico-sistematico.
Il nucleo della decisione sta nel rifiuto della premessa da cui il T.A.R. era partito, ossia lo schema tipo di contratto, ai sensi dell’art. 24, comma 3, d.lgs. n. 201/2022, individua un “contenuto minimo” del contratto di servizio e non un “contenuto esclusivo o escludente” (§35 della sentenza): esso, pertanto, non osta all’applicazione della disciplina dello specifico settore a cui il contratto appartiene in ragione del titolo dell’affidamento – quale il Codice dei contratti pubblici per i contratti ad evidenza pubblica. Ne discende che il contratto di servizio è soggetto a un cumulo di discipline, quella tariffaria e quella codicistica, e che la potenziale antinomia tra le due è risolta a monte dalla clausola di salvezza espressa dell’art. 24, comma 3, primo periodo, del d.lgs. n. 201/2022 (“fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore”), riprodotta anche negli artt. 5.1 e 11.1, lett. b), dello schema tipo.
Sul punto specifico dell’obbligo di coerenza tra corrispettivo e costi riconosciuti dal MTR-2 (art. 7.1 dello schema), il Collegio chiarisce che la tariffa costituisce un prezzo massimo e non un prezzo imposto (§51): il gestore resta libero di offrire, in sede di gara, un corrispettivo anche inferiore al tetto tariffario, nell’esercizio della propria autonomia negoziale e a proprio rischio d’impresa.
La “coerenza” imposta dall’art. 7.1 opera, in concreto, attraverso il meccanismo dell’eterointegrazione automatica previsto dagli artt. 1339 e 1419 c.c.: se il corrispettivo pattuito supera il prezzo massimo di tariffa, esso viene automaticamente ridotto a tale soglia; se, viceversa, il corrispettivo è inferiore alla tariffa, il gestore mantiene il corrispettivo d’appalto e il Comune fa proprio il relativo vantaggio, senza obbligo di riversarlo, rientrando la differenza nell’ordinaria alea contrattuale (§52, che richiama sul punto Cons. Stato, sez. VI, n. 6466/2025).
Tale meccanismo non esclude, tuttavia, il ricorso, in caso di sopravvenienze, ai rimedi generali del Codice – rinegoziazione ex art. 9 e revisione dei prezzi ex art. 60 – né a quelli specifici previsti dal MTR-2 (artt. 4.5, 4.7 e 4.4-bis dell’allegato A, nonché l’istanza di revisione infra-periodo ex art. 8.5).
Il Collegio qualifica espressamente tali strumenti come rimedi alternativi e cumulabili, precisando che “l’istanza di riequilibrio dell’appaltatore può fondarsi, alternativamente, sugli strumenti messi a disposizione dal MTR e sugli istituti previsti dal codice” (§66), fermo restando che la revisione dei prezzi non può essere invocata per ottenere la copertura di costi inefficienti, già esclusi dal riconoscimento tariffario per definizione (§68)
La proroga e l’estensione della durata dell’affidamento
Sul versante della durata contrattuale, il Consiglio di Stato distingue due regimi distinti all’interno dell’art. 120 del Codice, diversamente da quanto lascerebbe intendere una lettura unitaria dell’istituto della proroga.
Le ipotesi di estensione della durata previste dall’art. 5.2 dello schema tipo per nuove necessità di investimento, per il mancato pagamento del valore di subentro o per altri casi pattuiti dalle parti (lett. a, b prima parte, e d) sono qualificate come “opzioni di proroga” ex art. 120, commi 1 e 10, del Codice (§85): esse devono essere previste in clausole chiare, precise e inequivocabili nei documenti di gara e devono assicurare la conservazione dell’equilibrio economico originario, ma non sono circoscritte alle sole more dell’individuazione del nuovo affidatario.
Solo l’ipotesi residuale di estensione per oggettivi e insuperabili ritardi nelle procedure di affidamento (art. 5.2, lett. b, seconda parte) integra la proroga tecnica in senso proprio, soggetta ai limiti, questi sì rigorosi, dell’art. 120, comma 11, del Codice (§86).
Il richiamo al CCNL di settore
Quanto, infine, al richiamo al CCNL del settore igiene ambientale contenuto nell’art. 23 dello schema tipo, il Consiglio di Stato ne afferma la compatibilità con l’art. 11, comma 3, del Codice, poiché la clausola di rinvio alla normativa vigente consente comunque all’operatore economico di indicare, in sede di offerta, un diverso contratto collettivo, purché garantisca le medesime tutele ai lavoratori (§93): anche su questo punto si determina, secondo il Collegio, un cumulo di discipline (schema tipo, art. 203 d.lgs. n. 152/2006 e art. 11 d.lgs. n. 36/2023) e non un conflitto.
- IL RAPPORTO CON LA DISCIPLINA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI (D.LGS. N. 201/2022)
La pronuncia si inserisce in un quadro normativo che, dopo il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali ad opera del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201, attribuisce all’Autorità di regolazione, per gli ambiti di propria competenza, il compito di individuare i costi di riferimento dei servizi, gli schemi tipo di piano economico-finanziario e di contratto, nonché gli indicatori e i livelli minimi di qualità (art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 201/2022), e demanda, all’art. 24, comma 3, l’individuazione del contenuto minimo del contratto di servizio, sempre nel rispetto delle discipline di settore.
In questa prospettiva, il principio del full cost recovery, posto a fondamento dell’intera regolazione tariffaria sin dall’art. 1, comma 527, lett. f), della l. n. 205/2017, opera su un duplice livello che la sentenza in commento contribuisce a tenere distinto: da un lato, quale parametro di copertura tendenziale (e non integrale) dei costi efficienti riconosciuti in tariffa, secondo la consolidata giurisprudenza richiamata dal Collegio (Cons. Stato, sez. VI, nn. 2946/2025 e 9788/2024; sez. II, nn. 7196/2023 e 736/2023); dall’altro, quale obiettivo di equilibrio economico-finanziario della gestione, che si persegue anche, ma non esclusivamente, attraverso la disciplina contrattuale ordinaria (eterointegrazione, revisione prezzi, modifiche in corso di esecuzione) quando le sopravvenienze lo richiedano e ne ricorrano i presupposti di imprevedibilità, eccezionalità e non imputabilità (§68).
- OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
La sentenza n. 4618/2026 offre un contributo di sistema che va oltre la singola vicenda contenziosa.
Il modello del cumulo di discipline, ancorato a una clausola di salvezza espressa che ne risolve a monte le possibili antinomie in favore del Codice dei contratti pubblici, consente di superare la tentazione (che la sentenza di primo grado aveva in parte assecondato) di trattare la regolazione tariffaria ARERA come un sotto-sistema chiuso, capace di derogare alle regole generali del Codice ogniqualvolta queste ultime risultassero, nel caso concreto, meno favorevoli al gestore o all’ente affidante.
Resta, tuttavia, un margine di incertezza applicativa non interamente colmato dalla pronuncia: il discrimine tra ciò che rientra nel perimetro “minimo” della regolazione tariffaria e ciò che, al contrario, resta affidato alla dialettica ordinaria tra le parti del contratto di servizio (in particolare nella scelta, lasciata aperta dal Collegio, tra i rimedi interni del MTR e quelli generali del Codice) dovrà essere via via precisato caso per caso, soprattutto nei segmenti di costo (si pensi ai costi energetici e a quelli del personale) in cui le dinamiche inflazionistiche più recenti rendono concreto il rischio di uno scollamento tra il tetto tariffario riconosciuto dal MTR e il costo industriale effettivamente sostenuto dal gestore.
Su questo terreno, l’auspicio è che l’attuale MTR-3 (delibera 5 agosto 2025, n. 397/2025/R/RIF, relativa al terzo periodo regolatorio 2026-2029) e gli orientamenti applicativi della giurisprudenza amministrativa proseguano nel percorso di razionalizzazione segnato dalla sentenza in commento.
