Sulla valutazione del P.E.F. nelle concessioni di servizi pubblici

N. 03338/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00869/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 869 del 2025, proposto da Euroristorazione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Ferasin ed Emanuele Calienno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in relazione alla procedura CIG B0453E11CD;

contro

Citta Metropolitana di Milano, anche per l’Ufficio Unico Associato tra la Citta Metropolitana di Milano e la Provincia Monza e Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso, Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura Provinciale, in Milano, via Vivaio, n.1;
Comune di Cesano Maderno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Rosario G. Tricamo, Andrea Ruffini, Marco Orlando e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei predetti difensori in Milano, via Durini, n. 25;

nei confronti

Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Determinazione dirigenziale n. 234 del 3.02.2025 della Stazione Unica Appaltante Monza Brianza e Città Metropolitana di Milano avente ad oggetto la aggiudicazione all’operatore economico Cirfood S.C. della procedura di dialogo competitivo per la stipula di un contratto di partenariato pubblico-privato per la riqualificazione e la gestione operativa del centro cottura di via Giuseppe Lazzati n. 3 e dei refettori e locali strumentali presso le scuole del territorio, nonché l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e dei servizi complementari di refezione sociale, somministrazione di pasti a domicilio per anziani e adulti, mensa solidale, centro socio educativo (CSE) gestito da “Il Seme” Soc. Coop. Sociale Onlus, centri diurni disabili (CDD) dell’ambito di Desio Gestiti dall’azienda speciale consortile Consorzio Desio Brianza (CODEBRI) – CIG n. B0453E11CD;

– della comunicazione di avvenuta aggiudicazione della procedura, datata 17.02.2025;

– della “presa d’atto aggiudicazione” della procedura di dialogo competitivo, n. 36/D del 6.02.2025 del Comune di Cesano Maderno;

– di ogni altro atto ai precedenti connesso per presupposizione o consequenzialità, tra cui, per quanto qui di interesse:

a) dei verbali di gara, in particolare il verbale della prima seduta riservata del 14.10.2024, il verbale della seconda seduta riservata del 21.10.2024, il verbale della terza seduta riservata del 18.11.2024, il verbale della terza seduta del 20.11.2024, il verbale della quarta seduta del 10.12.2024, il verbale della quinta seduta del 10.01.2025;

b) del parere positivo sulla congruità e sostenibilità dell’offerta di Cirfood S.C. dimesso dal RUP in data 27.01.2025;

c) della nota del RUP del 14.01.2025;

d) per quanto occorrer possa: della lettera di invito offerta finale, come integrata parzialmente con determinazione dirigenziale raccolta generale n. 2093 del 30.08.2024, del Capitolato e di tutta la lex specialis;

e) del contratto di partenariato pubblico privato eventualmente sottoscritto dalle parti;

nonché per il risarcimento del danno

in forma specifica, mediante aggiudicazione della gara in favore della ricorrente Euroristorazione S.r.l. e caducazione e/o annullamento e/o declaratoria di nullità e/o di inefficacia del contratto d’appalto (non conosciuto) eventualmente già stipulato tra la Stazione appaltante e l’aggiudicataria Cirfood S.C.;

ovvero, in via subordinata,

in caso di mancato accoglimento della domanda di reintegrazione in forma specifica, per la condanna dell’ente resistente al risarcimento del danno per equivalente ex art. 124 c.p.a., oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, ivi compreso l’eventuale mancato guadagno derivante dalla parziale esecuzione del contratto da parte della controinteressata;

in via di ulteriore subordine,

per la riconvocazione della Commissione giudicatrice affinché proceda a una nuova valutazione dell’offerta presentata da Cirfood S.C. e/o a una nuova verifica del PEF dell’aggiudicataria e/o alla verifica di congruità dell’offerta di Cirfood S.C.

B) Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C. il 17.4.2025:

– in parte qua, nei limiti delle censure dedotte avverso l’ammissione alla gara di Euroristorazione, della Determinazione dirigenziale n. 234 del 3.02.2025 della Stazione Unica Appaltante Monza Brianza e Città Metropolitana di Milano avente ad oggetto la aggiudicazione all’operatore economico Cirfood S.C. della procedura di dialogo competitivo per la stipula di un contratto di partenariato pubblico-privato per la riqualificazione e la gestione operativa del centro cottura di via Giuseppe Lazzati n. 3 e dei refettori e locali strumentali presso le scuole del territorio, nonché l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e dei servizi complementari di refezione sociale, somministrazione di pasti a domicilio per anziani e adulti, mensa solidale, centro socio educativo (CSE) gestito da “Il Seme” Soc. Coop. Sociale Onlus, centri diurni disabili (CDD) dell’ambito di Desio Gestiti dall’azienda speciale consortile Consorzio Desio Brianza (CODEBRI) – CIG n. B0453E11CD, nella parte in cui è stata ratificata l’ammissione di Euroristorazione alla gara;

– della Comunicazione di avvenuta aggiudicazione della procedura, datata 17.02.2025;

– della “presa d’atto aggiudicazione” della procedura di dialogo competitivo, n. 36/D del 6.02.2025 del Comune di Cesano Maderno;

– di tutti verbali di gara riferiti a tutte le fasi della procedura, ancorché non conosciuti in particolare il verbale della prima seduta riservata del 14.10.2024, il verbale della seconda seduta riservata del 21.10.2024, il verbale della terza seduta riservata del 18.11.2024, il verbale della terza seduta del 20.11.2024, il verbale della quarta seduta del 10.12.2024, il verbale della quinta seduta del 10.01.2025;

– della nota del RUP del 14.01.2025;

-per quanto occorrer possa, della lettera di invito offerta finale, come integrata parzialmente con determinazione dirigenziale raccolta generale n. 2093 del 30.08.2024, del Capitolato e dei relativi allegati, nonché di tutta la lex specialis;

– di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C., della Citta Metropolitana di Milano, anche per l’Ufficio Unico Associato tra la Citta Metropolitana di Milano e la Provincia Monza e Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni e del Comune di Cesano Maderno;

Visto il ricorso incidentale proposto dal Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1. Con Determinazione Dirigenziale n. 14/D del 26.01.2024, il Comune di Cesano Maderno ha avviato una procedura di dialogo competitivo ai sensi dell’art. 74 del D.Lgs. n. 36/2023 per la stipula di un contratto di partenariato pubblico-privato per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica per le scuole del territorio e dei servizi complementari di refezione sociale, costituita dalla somministrazione di pasti a domicilio per anziani e adulti, mensa solidale, Centro Socio-Educativo (CSE) gestito da “Il Seme” soc.coop. sociale onlus, Centri Diurni Disabili (CDD) dell’ambito di Desio gestiti dall’Azienda Speciale Consortile Consorzio Desio Brianza (CODEBRI), oltre che per la riqualificazione e adeguamento strutturale del Centro Cottura centralizzato di proprietà comunale e dei refettori e locali strumentali presso le scuole del territorio durante la gestione operativa del servizio, attraverso investimenti a carico del soggetto privato.

2. Per lo svolgimento della procedura, il Comune di Cesano Maderno ha stabilito di avversi della Stazione Unica appaltante della Provincia di Monza e della Brianza e della Città Metropolitana di Milano (di seguito solo “S.U.A.”), istituita in conformità a quanto disposto dall’art. 1, comma 88 della Legge n. 56/2014, a mente del quale la Provincia può, d’intesa con i Comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive.

3. Espletata la prima fase di prequalifica a opera della S.U.A., il Comune di Cesano Maderno ha svolto la seconda fase del dialogo competitivo e, all’esito della stessa, con determinazione dirigenziale n. 183/D del 29.07.2024 ha approvato il Capitolato descrittivo prestazionale con i relativi allegati, stabilendo in anni 6 la durata del contratto e indicando quale importo a base di gara, soggetto a ribasso, il costo del singolo pasto fissato in euro 6,41 al netto di IVA e/o altre imposte e contributi di legge, oltre oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze pari a euro 0,04 a pasto, per un valore economico complessivo dell’affidamento – dato dall’importo per il servizio di ristorazione e dalla manutenzione straordinaria di impianti, oltre fornitura e installazione attrezzature presso il centro cottura comunale – pari a euro 12.352.150,00.

4. La S.U.A. ha quindi approvato la decisione di contrarre per l’espletamento della terza fase di dialogo competitivo, nonché la Lettera Invito e i relativi allegati al fine di avviare l’iter procedimentale di competenza, giusta Determinazione Dirigenziale R.G. n. 1948 del 5.8.2024, poi integrata con determinazione dirigenziale 2093 del 30.08.2024.

5. Alla procedura selettiva, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, hanno partecipato Sodexo Italia S.p.A., Euroristorazione S.r.l. (di seguito solo “Euroristorazione”), e Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C. (di seguito solo “Cirfood”); all’esito delle operazioni di gara, si è collocata al primo posto in graduatoria la ditta Cirfood, con punti 85,24/100, seguita da Euroristorazione con punti 82,21/100.

6. Rilevato che l’offerta della prima graduata non risultava anomala, la Commissione ha proceduto alla disamina del Piano Economico Finanziario (P.E.F.) di Cirfood e, all’esito di apposito contraddittorio endoprocedimentale, acquisiti i chiarimenti ritenuti opportuni, con nota del 28.01.2025 il RUP ha trasmesso il proprio parere positivo di congruità e sostenibilità dell’offerta presentata dalla società risultata miglior offerente.

7. Con Determinazione Dirigenziale n. 234 del 3.02.2025, la S.U.A. ha disposto l’aggiudicazione della procedura in favore di Cirfood, di cui il Comune di Cesano Maderno ha preso atto con Determinazione n. 36/D del 6.02.2025.

8. Avverso il predetto provvedimento di aggiudicazione, unitamente agli altri atti in epigrafe indicati, ha proposto ricorso Euroristorazione onde chiederne l’annullamento, con contestuale richiesta di risarcimento dei danni in forma specifica, anche mediante subentro nel contratto, ovvero per equivalente. A sostegno del gravame deduce le censure così rubricate:

– “1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 15 e 20 della Lettera di invito offerta finale, nonché dell’Allegato C “Modello di offerta economica”. Violazione e falsa applicazione degli artt. 101, 107, 108, 110 e 185 del D. Lgs. 36/2023. Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia ed illogicità manifesta. Difetto di istruttoria e di motivazione. Carenza e comunque inadeguatezza e insufficienza di un elemento essenziale dell’offerta economica. Violazione della par condicio tra concorrenti”;

– “2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del D.Lgs. 36/2023, dell’art. 21 della Lettera di invito. Incongruità ed inattendibilità dell’offerta. Violazione e falsa applicazione degli artt. 57, 108 e 130 del D.Lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del D.M. 10.03.2020 e della sua Relazione di Accompagnamento. Violazione degli artt. 10, 14, 22, 52, 53, 55, 56, 57 109 del Capitolato e dell’art. 16.1 della Lettera di invito alla terza fase. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e carenza di istruttoria”;

– “Violazione e falsa applicazione degli artt. 87, 108 e 130 del D.Lgs. 36/2023, dell’art. 16.1 della Lettera di invito. Violazione degli artt. 22, 23 e 24 del Capitolato, nonché del suo allegato 01 (Specifiche tecniche relative alle caratteristiche merceologiche delle derrate alimentari). Violazione dell’art. 110 D.Lgs. 36/2023: incongruità e insostenibilità dell’offerta. Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e carenza di istruttoria”.

9. Si sono costituite le amministrazioni intimate e la controinteressata Cirfood per resistere al ricorso, chiedendone il rigetto in quanto infondato.

10. Con ricorso incidentale depositato il 17.04.2025, Cirfood ha impugnato la determina di aggiudicazione della procedura e gli altri in atti in epigrafe indicati nei limiti delle censure dedotte, ovvero nella parte in cui ammettono Euroristorazione alla gara medesima o non ne dispongono l’esclusione. A sostegno del gravame incidentale vengono dedotte le seguenti censure:

– “I. Violazione dell’art. 14, 15 e 20 della lettera di invito, nella parte in cui sanziona con l’esclusione dalla gara le offerte parziali e incomplete. Violazione degli allegati b2 e 03 al capitolato. Violazione dell’art. 186, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 70, comma 4, lett. a), e 107, d.lgs. n. 36/2023. Illogicità manifesta. Eccesso di potere per carenza istruttoria. Esclusione per inammissibilità dell’offerta”;

– “II. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 12, 14, 15 e 20 della lettera d’invito, nonché dell’allegato C “modello offerta economica”. Indeterminatezza e inattendibilità dell’offerta economica di Euroristorazione sotto il profilo dell’offerta migliorativa delle derrate alimentari. offerta in perdita. inattendibilità del PEF di Euroristorazione. violazione degli artt. 107, 108, 110 e 185 d.lgs 36/2023”;

– “III. Illegittimità dell’ammissione di Euroristorazione per perdita economica del PEF. Dumping e offerta in perdita sotto il profilo del maggior costo delle derrate alimentari. Inattendibilità del PEF di Euroristorazione. Violazione degli artt. 12, 14, 15 e 20 della lettera di invito e dell’allegato C “modello offerta economica”. Violazione degli artt. 107,108, 110 e 185 d.lgs 36/2023”;

– “IV. Violazione dell’articolo 12, 14 e 20 della lettera di invito che sanziona con l’esclusione le offerte contradittorie e o alternative dell’art. 70, comma 4, lett. a). Falsa applicazione dell’art. 70, comma 4, lettera a), art. 107, 108, 110 e 185 del d.lgs. n. 36/2023. Indeterminabilità ed indeterminatezza dell’offerta di Euroristorazione. Inattendibilità della modalità di partecipazione e dell’organizzazione del servizio. violazione dell’art. 3, comma 1, d.lgs. n. 66 del 2003. Violazione e falsa applicazione del principio di par condicio. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifeste, carenza di motivazione. Violazione del principio del risultato”;

– “V. Exceptio doli riferita al I motivo del ricorso principale di Euroristorazione. Inattendibilità del PEF di Euroristorazione. Violazione degli articoli 12, 14, 15 e 20 della lettera d’invito e dell’allegato c “modello offerta economica”. Violazione degli artt. 107, 108, 110 e 185 d.lgs n. 36/2023”.

11. In vista della trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato documenti e ulteriori scritti difensivi nei quali hanno ribadito le rispettive posizioni.

12. All’udienza dell’8.10.2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Deve essere scrutinata in via preliminare la questione dell’ordine di esame dei ricorsi principale e incidentale, onde stabilire quale dei due debba essere esaminato per primo ovvero se occorra esaminarli entrambi.

2. Ritiene il Collegio di precisare ad incipit, per migliore contestualizzazione della fattispecie, che tanto il gravame principale quanto quello incidentale oggi in discussione presentano valenza sostanzialmente escludente, poiché entrambi censurano, inter alia, presunte irregolarità insanabili o lacune nella predisposizione delle offerte tali da comportarne l’esclusione dalla procedura di gara.

2.1 Ciò posto, con la sentenza del 5 settembre 2019 (causa C-333/18, Lombardi), la Corte di Giustizia UE ha ritenuto che il principio secondo cui gli interessi perseguiti nell’ambito di ricorsi intesi alla reciproca esclusione sono considerati in linea di principio equivalenti debba applicarsi anche all’ipotesi, qui ricorrente, in cui “altri offerenti abbiano presentato offerte nell’ambito della procedura di affidamento e i ricorsi intesi alla reciproca esclusione non riguardino offerte siffatte classificate alle spalle delle offerte costituenti l’oggetto dei suddetti ricorsi per esclusione”. Ciò significa che, di regola, il ricorso incidentale non può “comportare il rigetto del ricorso di un offerente escluso qualora la regolarità dell’offerta di ciascuno degli operatori venga contestata nell’ambito del medesimo procedimento” e, dunque, non deve più essere esaminato in via preliminare, emergendo in tali casi un interesse “equivalente all’esclusione dell’offerta degli altri, che può portare alla constatazione dell’impossibilità, per l’amministrazione aggiudicatrice, di procedere alla scelta di un’offerta regolare”(cfr. Corte di Giustizia UE, causa C-333/18, Lombardi, cit.). Correlativamente, è stato affermato che “l’infondatezza del ricorso principale rende improcedibile quello incidentale”, per cui “è da quello che occorre prendere le mosse per ragioni di economia processuale” (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV,5.01.2024, n. 1776).

2.2 In applicazione dei suesposti principi, deve dunque procedersi prioritariamente all’esame del ricorso principale, derivando, in caso di accertata infondatezza di quest’ultimo, la conseguente improcedibilità del gravame proposto in via incidentale.

3. Preliminarmente va respinta l’istanza di assunzione di consulenza tecnica d’ufficio formulata dalla ricorrente, disponendo il Collegio di tutti gli elementi sufficienti alla decisione della causa.

4. Nel merito, con il primo mezzo del ricorso principale Euroristorazione articola plurimi profili di censure, che possono sintetizzarsi come segue:

a) l’offerta presentata dall’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa in quanto carente di un elemento essenziale, non essendo stato prodotto in gara un Piano Economico Finanziario (P.E.F.) elaborato secondo le modalità richieste dalla lex specialis e risultando, quello allegato, inidoneo allo scopo di valutare la sostenibilità dell’offerta e l’equilibrio economico finanziario della stessa;

b) all’esito della seduta del 10.01.2025, la stazione appaltante avrebbe richiesto all’aggiudicataria un’integrazione del P.E.F., carente di documenti essenziali, e l’elaborazione di ulteriori indici precedentemente non presenti nel documento prodotto in gara, in violazione del divieto di soccorso istruttorio finalizzato all’integrazione dell’offerta tecnica ed economica di cui all’art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023; nello specifico, Cirfood avrebbe omesso di calcolare il VAN Azionisti e il TIR Azionisti, indicati come elementi strutturali necessari del P.E.F. dalle Linee Guida Anac n. 9, che sarebbero stati indispensabili in ragione della struttura del documento redatto dall’aggiudicataria e del ricorso a capitale di equity, senza i quali non sarebbe stata possibile una valutazione completa, né l’apprezzamento della convenienza economica della proposta progettuale dell’aggiudicataria;

c) il PEF in formato “excel” non sarebbe stato tempestivamente allegato in sede di offerta, ma solo unitamente alle giustificazioni, a fronte di una chiara previsione della normativa di gara che ne imponeva il deposito immediatamente; inoltre, il prospetto “excel” trasmesso dall’aggiudicataria non sarebbe firmato e conterrebbe anche fogli di conteggio relativi alle varie assunzioni del P.E.F. (riportate nel documento depositato in gara solo per estratto), così costituendo un’integrazione materiale della documentazione di offerta economica del tutto illegittima;

d) nel riscontrare le richieste della Commissione, Cirfood non solo avrebbe integrato il prospetto economico della sua offerta, dettagliando costi originariamente sommati e aggiungendo il dettaglio delle utenze, ma avrebbe anche omesso di indicare il valore degli insoluti, il costo dell’educazione alimentare e di altri progetti;

e) i costi di gestione e i ricavi di gestione sarebbero calcolati sul solo 2024 e riprodotti anche per gli anni successivi nella medesima quantificazione, salvi i costi del personale, senza alcun adeguamento dei costi, neppure quello legato all’applicazione del tasso medio di inflazione;

f) secondo le Linee Guida del Ministero delle Imprese e del Made in Italy per la redazione dei piani economico-finanziari dei cd. servizi pubblici locali non a rete di cui al D.L. n. 201/2022, la verifica dell’equilibrio economico dovrebbe essere effettuata su un conto economico previsionale per tutti gli anni di gestione del servizio e non prendendo in considerazione un mero “anno campione”, valutando l’evoluzione del bacino di utenza e, se basata sul cosiddetto “DSCR”, dovrebbe essere accompagnata da un rendiconto finanziario prospettico legato alle possibili evoluzioni del mercato finanziario; il P.E.F. dell’aggiudicataria sarebbe privo di qualsivoglia previsione prospettica sull’andamento della domanda, sull’andamento dei costi, sul mercato finanziario, offrendo, pertanto, un’immagine erronea e non verosimile dell’andamento della concessione nel lungo periodo e non conterrebbe alcun elemento che permetta di comprendere come sia allocato il rischio.

Il motivo è complessivamente infondato.

4.1 Va premesso, per miglior inquadramento dei termini della questione, che secondo la giurisprudenza formatasi con riferimento alla previgente disciplina del D.Lgs. n. 50/2016, che può ritenersi valida ancora oggi in mancanza di radicali cambiamenti normativi incidenti sui profili in esame, il P.E.F. ha la funzione di garantire l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa e la corretta allocazione dei rischi lungo tutto l’arco temporale della gestione della concessione. Tale documento serve quindi a dimostrare “la concreta capacità dell’operatore economico di eseguire correttamente le prestazioni per l’intero arco temporale prescelto, attraverso la prospettazione di un equilibrio economico e finanziario di investimenti e connessa gestione che consenta all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 4.02.2022, n. 795; Id., 30.01.2023, n. 1042; Id., 26.05.2020, n. 3348). Il P.E.F. rappresenta anche uno strumento per accertare che l’impresa riesca a trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell’attività, a garanzia della corretta esecuzione delle prestazioni promesse in offerta (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 13.04.2018, n. 2214). In questo contesto, “le valutazioni circa la sostenibilità del PEF e dell’offerta rientrano in un ambito di valutazione tecnica riservato all’amministrazione concedente, tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 30.01.2023 n. 1042, Id., 21.03.2024, n. 2784), non potendosi ammettere un sindacato del giudice che si sostituisca agli apprezzamenti di merito della stazione appaltante.

5. Con specifico riferimento alla vicenda di causa, rileva il Collegio che, ai sensi dell’art. 15 della Lettera di Invito, “il concorrente dovrà caricare in Piattaforma, a pena di esclusione, il Piano Economico-Finanziario (PEF) asseverato contenente l’esplicitazione dettagliata dei presupposti e delle condizioni di base che determinano l’equilibrio economico e finanziario della concessione, per tutto l’arco temporale di durata della stessa, e con la specifica del valore residuo al netto degli ammortamenti annuali. Il PEF deve contenere, inoltre, l’indicazione e il calcolo dei seguenti indici: TIR – VAN – DSCR – LLCR, i cui valori debbono essere congrui per garantire la sostenibilità della concessione medesima. Si richiede il caricamento del PEF anche in formato .xls”.

La disposizione in esame impone dunque, a pena di esclusione, la produzione del Piano Economico Finanziario della concessione relativo a tutto l’arco di durata della stessa, richiedendo espressamente la sola indicazione del valore residuo al netto degli ammortamenti annuali e il calcolo degli indici TIR – VAN – DSCR – LLCR, la cui conoscenza è stata ritenuta necessaria per la valutazione della sostenibilità della concessione.

5.1 Nella 5^ seduta di gara del 10.01.2025, la Commissione e il RUP hanno valutato il P.E.F. prodotto dall’aggiudicataria al fine di apprezzare la sostenibilità economico-finanziaria della proposta progettuale dalla stessa presentata, esprimendo al riguardo parere favorevole e rilevando la sussistenza degli indici di congruità, l’adeguatezza dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza, nonché la corretta articolazione della struttura di costo nel suo complesso (cfr. Verbale della 5^ seduta di gara: “ogni singolo elemento che costituisce il costo di produzione del servizio (derrate alimentari, personale, trasporti energia, spese generali, detersivi, ecc.) più l’utile, tutte le voci risultano essere congrue, poiché rispettano quelli che sono i prezzi di mercato nonché i prezzi che derivano dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Pertanto, occorre dare atto che la struttura di costo è stata costruita correttamente”; “la Commissione (…) ribadisce il parere favorevole in termini di congruità e sostenibilità dell’offerta del miglior offerente”).

6. In questo contesto, la circostanza che il RUP abbia chiesto all’operatore economico di precisare alcuni aspetti del P.E.F. e di esplicitare taluni “elementi mancanti” non può essere considerata indice di carenze strutturali di detto documento o della sua inidoneità rispetto allo scopo per cui è stato redatto.

6.1 Nello specifico, Cirfood è stata infatti invitata a rendere due chiarimenti, il primo dei quali relativo all’indicazione dettagliata e analitica delle componenti di costo del singolo pasto secondo lo schema all’uopo appositamente trasmesso dalla stessa stazione appaltante, affinché tali valori fossero “maggiormente intellegibili e meglio verificabili in futuro in sede di monitoraggio ed esecuzione” (cfr. Verbale 5^ seduta di gara). La finalità di tale chiarimento, dunque, non è tanto e solo quella di verificare la correttezza della struttura di costo all’interno del P.E.F. – di cui la Commissione ha dato subito atto – ma anche consentire in futuro, nella fase di esecuzione della concessione, un più agevole controllo da parte dell’amministrazione in ordine al mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario.

6.2 Pertanto, la circostanza che siano stati chiesti chiarimenti sulla composizione dei costi di commessa non significa che il Piano economico finanziario dell’aggiudicataria fosse insufficiente o comunque non valutabile dalla Commissione, né tantomeno può essere considerata sintomatica di una sospetta incongruità dell’offerta – risultata non anomala all’esito dell’apertura delle buste telematiche contenenti le offerte economiche e non essendo state ravvisate ragioni per avviare la procedura di verifica facoltativa dell’anomalia – trattandosi piuttosto di richieste che esprimono esigenze informative della stazione appaltante e non indicative di un giudizio negativo sulla sostanza del documento.

7. Con la seconda richiesta di chiarimento, Cirfood è stata invitata a specificare come ha computato il valore di attualizzazione per il calcolo del VAN di Progetto indicato nel P.E.F. nella misura del 5,00% e di precisare anche VAN e TIR Azionisti, PBP – periodo di ritorno e DSCR medio. Anche in questo caso, ritiene il Collegio che la mancata valorizzazione di tali indici all’interno del P.E.F. dell’aggiudicataria non costituisca una lacuna sostanziale del documento, né compromette l’attendibilità del medesimo o la completezza del quadro economico-finanziario ivi delineato.

7.1 Come risulta dal Verbale della 5^ seduta di gara, tali indici sono richiesti nell’elaborazione dei piani economico-finanziari per i partenariati pubblico-privati dalle Linee guida della Ragioneria Generale dello Stato e dalle Linee guida ANAC n. 9, mentre il P.E.F. di Cirfood è stato predisposto e asseverato sulla base delle “Linee guida del Ministero del Made in Italy”, che riguardano i servizi pubblici locali non a rete erogati dalle amministrazioni senza l’impiego di infrastrutture continuative e fisicamente interconnesse, nelle quali non sono menzionati i valori del TIR e VAN Azionisti e gli altri indicatori richiesti dal RUP. In seno al dibattito sviluppatosi in Commissione, è stato infatti chiarito che “in quelle Linee guida non vi è la stessa corrispondenza degli indici che vengono normalmente valutati nei Partenariati pubblico-privati sulla base di ANAC e della Ragioneria Generale dello Stato, proprio perché si deve tenere conto degli aspetti relativi alla composizione dell’utile, all’incidenza dei costi, al DSCR (Debt Service Coverage Ratio), e pochi altri elementi”.

7.2 Tenuto conto della natura del servizio e delle attività da svolgere, non si rinvengono ragioni per ritenere che l’applicazione delle Linee guida del Ministero del Made in Italy nella redazione del P.E.F. dell’aggiudicataria sia operazione metodologicamente errata o inconferente al caso di specie, vieppiù se si considera che le Linee Guida dell’ANAC n. 9 sono state abrogate dall’art. 225, comma 16, del D.Lgs. n. 36/2023 e, dunque, non costituiscono un parametro oggi vigente o vincolante per le valutazioni demandate all’amministrazione.

7.3 Peraltro, la predisposizione di Linee Guida per la redazione del Piano economico finanziario nell’ambito di attività di finanza di progetto o partenariato pubblico-privato non ha carattere strettamente vincolante, né si risolve nella costruzione di un modello astratto da applicare obbligatoriamente e senza possibilità di aggiustamenti o personalizzazioni sulla scorta delle esigenze della stazione appaltante e delle specificità del caso concreto. Al contrario, come si legge nelle stesse Linee Guida del Ministero del Made in Italy, le stesse hanno “l’obiettivo di favorire un modello flessibile per le amministrazioni, al fine quindi di fornire delle indicazioni di massima a cui le stesse potranno attenersi nel caso in cui debbano o scelgano di predisporre il PEF”. Ciò significa, ai fini di cui si discute nella presente sede, che anche l’eventuale non completa conformità al modello delineato dalle predette Linee Guida non determina l’inattendibilità del P.E.F., né impedisce alla stazione appaltante di valutarlo e di stimare comunque, sulla base della costruzione economico-finanziaria effettuata dall’operatore economico, la coerenza di quanto rappresentato.

7.4 Andando al merito delle questioni sollevate dalla ricorrente, il TIR degli azionisti (Tasso Interno di Rendimento) rappresenta in termini generali il tasso di rendimento dei flussi di cassa associati agli azionisti, mentre il VAN (valore attuale netto) degli azionisti valuta i flussi di cassa che ritornano all’operatore, al netto del debito, per cui servono a valutare la convenienza economica del partenariato dalla prospettiva dell’investitore.

7.5 Ora, la circostanza che la stazione appaltante abbia ritenuto di richiedere a Cirfoof l’esplicitazione dei succitati indici non deriva dall’impossibilità di compiere, sulla base delle informazioni contenute nel P.E.F. della predetta impresa, una piena valutazione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione, né tantomeno è motivato dalla presenza di condizioni di criticità nell’elaborazione del documento tali da rendere incerta la sostenibilità della concessione nel periodo di durata della stessa. Al contrario, dai verbali di gara (cfr. in particolare Verbale della 4^ e 5^ seduta di gara) emerge che il P.E.F. dell’aggiudicataria, pur essendo valutato positivamente, presentava elementi potenzialmente indicativi di “margini di extraredditività, che non consentono l’accurata valutazione dell’allocazione del rischio operativo durante il corso della gestione. Si tratta, però, di un aspetto che non riguarda la sostenibilità e coerenza del PEF ossia quello che la Commissione e il RUP sono tenuti a valutare in questa fase, ma riguarda essenzialmente un aspetto contrattuale importante”, tenuto conto della necessità che nelle concessioni il rischio operativo si mantenga in capo all’operatore economico.

La Commissione e il RUP, pertanto, hanno ritenuto di chiedere ulteriori chiarimenti sul punto non perché fosse dubitabile la congruità della proposta presentata dall’aggiudicataria o l’effettiva realizzabilità di quanto indicato in offerta, ma per consentire nel corso dell’esecuzione del contratto, attraverso l’inserimento di apposite clausole negoziali, di “mantenere il rischio operativo allocato in capo all’operatore economico durante tutto il periodo della convenzione, con degli adeguati sistemi di monitoraggio, garantendo un ritorno a favore dell’Amministrazione”. Ne deriva che le esigenze informative rappresentate dall’amministrazione trovano causa in ragioni che non attengono alla verifica, risultata sempre positiva, dell’equilibrio economico-finanziario di progetto e non possono essere considerate sintomatiche di lacune o deficit redazionali nella predisposizione del P.E.F. atte a inficiare o rendere insostenibile la proposta del concorrente.

7.6 Peraltro, la circostanza che siano stati chiesti chiarimenti non ha impedito alla Commissione di valutare positivamente il Piano economico finanziario dell’aggiudicataria, tanto che, nonostante la mancanza degli indici sopra menzionati, è stato comunque riconosciuto che “il PEF è coerente con quanto indicato in offerta, risulta essere in equilibrio ed è sostenibile” (cfr. Verbale 5^ seduta di gara). Non sfugge che ben diverso è il tenore della valutazione del Piano economico finanziario di Euroristorazione, avendo la Commissione rilevato, nel corso della 4^ seduta di gara, che “la strutturazione del PEF non consente una positiva valutazione del relativo Equilibrio Economico Finanziario; (…) il WAN di Progetto suggerisce che l’equilibrio economico-finanziario non è pienamente raggiunto”.

7.7 In conclusione, l’esplicitazione di taluni indici non evidenziati ab origine non può essere passibile di sanzione espulsiva, né tantomeno rende parziale o inattendibile l’offerta economica formulata dal concorrente, trattandosi di spiegazioni descrittive delle scelte di metodo effettuate dall’operatore economico nell’allocazione dei costi e dei rischi di concessione, secondo il modello presentato nel P.E.F. Del resto, l’aggiudicataria è stata in grado di fornire i chiarimenti richiesti e dettagliare le voci di costo come indicato dall’amministrazione senza modificare la propria offerta – che è rimasta tale sia sul piano tecnico che economico – e senza snaturare o alterare la struttura del Piano economico finanziario, così dimostrando la coerenza di entrambi. Diversamente opinando, si arriverebbe a valorizzare considerazioni di natura prettamente formalistica, in cui prevale la ricerca di una conformità al modello piuttosto che la verifica della rispondenza del singolo documento alla funzione per cui è predisposto.

8. Quanto alla censura per cui non sarebbe stato allegato in sede di gara il P.E.F. in formato “excel”, le amministrazioni resistenti e la controinteressata hanno chiarito – avvalendosi delle schermate tratte dalla Piattaforma telematica utilizzata per la gara – che il documento è stato caricato sulla piattaforma, sottoscritto dall’operatore economico con firma digitale CAdES-B (BES), all’interno di una cartella in formato “.zip”.

8.1 Peraltro, anche se in ipotesi tale documento fosse stato prodotto successivamente, la circostanza non determinerebbe l’esclusione dell’offerta di Cirfood. Difatti, l’art. 15 della Lettera di Invito richiede quale adempimento a pena di esclusione l’allegazione del P.E.F. all’interno della busta economica, richiedendo successivamente, in altro e distinto paragrafo, anche la produzione dello stesso in formato “excel” per ragioni che attengono evidentemente a maggiore comodità della Commissione nell’ambito delle verifiche dalla stessa effettuate. Una volta che il P.E.F. come documento sia stato prodotto in gara, anche solo in formato “.pdf”, deve ritenersi soddisfatta correttamente la previsione della lex specialis che ne richiede la presentazione a pena di esclusione.

9. Ciò premesso, ritiene il Collegio che neppure colgano nel segno le doglianze con cui la ricorrente lamenta che il P.E.F. in formato “excel” trasmesso da Cirfood alla stazione appaltante in riscontro ai chiarimenti dalla stessa richiesti con nota del 14.01.2025 sarebbe diverso da quello allegato in gara e, inoltre, conterrebbe ulteriori “fogli di conteggio relativi alle varie assunzioni del PEF” così da rappresentare un’inammissibile integrazione del documento e, per esso, dell’offerta stessa.

9.1 Sotto il primo profilo, il P.E.F. trasmesso dall’aggiudicataria nel riscontrare la nota di chiarimenti dell’amministrazione corrisponde a quello depositato in gara, salva l’esplicitazione degli ulteriori indici espressamente indiati dal RUP; in detti termini, l’aggiudicataria non ha integrato o modificato un documento correlato alla propria offerta, ma si è piuttosto adeguata alle indicazioni della stazione appaltante e ha reso palesi, nel complesso del documento, anche gli elementi ulteriori che sono stati richiesti per le ragioni indicate ai paragrafi che precedono.

Sotto un secondo profilo, il P.E.F. di Cirfood allegato in gara in formato “pdf” e asseverato risulta del tutto sovrapponibile a quello in formato “excel” quanto alle tabelle “input”, “capex e ammortamenti”, “conto economico”, “stato patrimoniale”, “flussi di cassa e indicatori”, che ne costituiscono la sostanza. La presenza di ulteriori fogli di calcolo nel modello “excel” è connaturata alla struttura e alla funzione del medesimo – trattandosi di foglio operativo di lavoro – e non comporta alcuna modifica del documento, essendo ivi riportati dati di input e funzioni strumentali alla generazione dei risultati finali senza ulteriori elementi valutativi rispetto a quelli esposti nel P.E.F. in formato “pdf”.

9.2 Parimenti infondata è la doglianza secondo cui Cirfood avrebbe integrato il prospetto economico dell’offerta dettagliando costi originariamente sommati e aggiungendo il dettaglio delle utenze, oltre ad aver omesso l’indicazione del valore degli insoluti, del costo dell’educazione alimentare e di altri progetti.

L’aggiudicataria si è infatti limitata a riscontrare la richiesta di chiarimenti compilando la tabella trasmessa dal RUP al fine di meglio specificare la composizione del costo unitario, senza alcuna modifica dell’offerta economica, che è rimasta sempre inalterata, per cui non può essere censurata per aver ottemperato a quanto prescritto dall’amministrazione. Ciò posto, il modello di offerta economica predisposto dalla stazione appaltante include una tabella con il dettaglio delle componenti economiche e il relativo costo da valorizzare separatamente, all’interno della quale non compaiono gli insoluti e i costi per l’educazione alimentare o altri progetti. Ciò significa che l’amministrazione non ha ritenuto di dover acquisire l’indicazione specifica di dette voci e della loro incidenza rispetto alle altre complessivamente considerate, né tantomeno il RUP ha menzionato tali componenti nella richiesta di chiarimenti inviata all’aggiudicataria, da cui è logico desumere la non centralità di detti elementi nelle valutazioni di sostenibilità dell’offerta e del P.E.F. Peraltro, la ricorrente non spiega in che termini tale omissione rileverebbe sino al punto da rendere non valutabile la proposta di Cirfood o da minarne l’attendibilità in modo radicale, per cui la censura rimane su un piano generico e prettamente astratto.

10. Parimenti insuscettibile di favorevole apprezzamento è l’argomento con cui Euroristorazione lamenta che il P.E.F. di Cirfood sarebbe stato elaborato con previsione di ricavi e costi fissi durante tutti gli anni di durata della concessione, senza valorizzare il tasso di inflazione e la possibile flessione della domanda, così da offrire una rappresentazione solo parziale e non realistica dell’andamento del contratto nel tempo.

10.1 La ricorrente, invero, non dimostra che la scelta metodologica di elaborare il P.E.F. sterilizzando la quota dell’inflazione sia oggettivamente erronea, nonostante l’asseverazione positiva del professionista, né che ciò determini l’inattendibilità sostanziale del documento, tenuto conto dei margini complessivi di redditività del progetto e dei rimedi previsti, all’interno della dinamica propria del rapporto concessorio, per il ripristino dell’equilibrio economico finanziario nel caso di fluttuazioni economiche rilevanti. Si fa riferimento, in particolare, alla disposizione di cui all’art. 91 del Capitolato prestazionale che disciplina l’istituto della revisione prezzi, laddove si stabilisce che, qualora “al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, si determini una variazione, in aumento o in diminuzione, del costo del servizio superiore al cinque per cento dell’importo complessivo, i prezzi sono aggiornati, nella misura dell’ottanta per cento della variazione, in relazione alle prestazioni da eseguire”. Ne consegue che eventuali oscillazioni dell’inflazione al di sopra di tale soglia, ove non assorbite entro i margini di redditività del progetto, potranno essere neutralizzate con il ricorso alla clausola di revisione prezzi.

10.2 Quanto ai ricavi, correttamente le parti resistenti hanno evidenziato che gli stessi sono stati calcolati sulla base dei dati quantitativi relativi al servizio da svolgere indicati in gara dalla stazione appaltante – in particolare, il numero di pasti all’anno suddiviso per bambini e adulti nei diversi plessi scolastici, (cfr. art. 9 del Capitolato), oltre al numero dei pasti per utenti a domicilio, per i centri socio-educativi o per soggetti disabili – e che, tenuto conto della natura del servizio e dell’utenza, il livello atteso di domanda è destinato a mantenersi tendenzialmente costante, essendo assai difficile ipotizzare una drastica riduzione del servizio o un rilevante incremento del medesimo, anche a fronte dei limiti di capacità delle strutture. Del resto, la stessa Euroristorazione ha indicato ricavi di gestione costanti nel proprio P.E.F., a dimostrazione che le scelte operate dall’aggiudicataria sono tutt’altro che illogiche o eccentriche rispetto al comune modus procedendi.

10.3 Peraltro, secondo un recente indirizzo giurisprudenziale “nelle concessioni disciplinate dal d.lgs.n. 36 del 2023, il PEF, qualora previsto dal bando, ha un ruolo più funzionale alle caratteristiche specifiche del rapporto concessorio, senza che si debba pretendere una totale esaustività di rappresentazione dei singoli oneri economici, atteso che ciò che rileva è che sia adeguatamente rappresentato il rischio che l’operatore economico è chiamato ad assumere, tanto al fine di consentire la sostenibilità dell’offerta e la corretta partecipazione alla procedura di gara” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13.06.2025, n. 5196, che richiama Cons. Stato, n. 1043/2023).

10.4 In questa prospettiva, la ricorrente non dimostra che i criteri adottati nella redazione del P.E.F. da parte dell’aggiudicataria pregiudichino l’intrinseca capacità di quest’ultima di recuperare entro la scadenza della concessione il capitale investito, ricevendone una opportuna remunerazione. Anzi, nel valutare il Piano economico finanziario prodotto dalle odierne parti, la stessa Commissione ha rilevato in entrambi i casi una possibile extraredditività dei progetti e, dunque, una problematica di segno opposto, che ha indagato con opportuni chiarimenti al fine di valutare, in vista dell’esecuzione del contratto, la corretta allocazione del rischio di concessione in capo all’operatore privato.

10.5 In conclusione, per le ragioni che precede, il motivo è complessivamente infondato e va respinto.

11. Con il secondo mezzo, Euroristorazione lamenta l’incongruità e l’inattendibilità dell’offerta di Cirfood sotto plurimi profili, in particolare:

– il costo delle derrate alimentari, pari a 1,7074 per pasto, sarebbe stato sottostimato dall’aggiudicataria, non potendosi ritenere congruo un valore inferiore a 1,80 – 2,00 euro, così come indicato dalla Rivista specialistica di settore “Ristorando” e da un rapporto di Federbio commissionato dalla stessa ricorrente; inoltre, la relazione di accompagnamento ai C.A.M. per il servizio di ristorazione indicherebbe un’incidenza del costo delle derrate, sul costo complessivo del pasto, pari ad almeno euro 1,60, con previsione di una maggiorazione di ulteriori 0,80 euro qualora si offrisse la totalità delle derrate biologiche; pertanto, ipotizzando di considerare euro 1,90 il costo delle derrate alimentari a pasto, si otterrebbe un valore pari ad euro 3.638.617,80, ovvero un valore maggiore rispetto a quanto stimato da Cirfood di euro 368.764,34;

– con riferimento all’organizzazione del personale e al piano di trasporto dei pasti, Cirfood avrebbe erroneamente considerato 40,10 settimane di servizio invece delle 50 ricavabili dalla lex specialis di gara, per cui avrebbe sottostimato il costo degli autisti impiegati nella commessa per circa euro 41.736,29 e avrebbe ottenuto un punteggio maggiore di quello in realtà meritato;

– Cirfood avrebbe altresì sottostimato i costi dei materiali di pulizia e di consumo quotando entrambi euro 0,0202 ciascuno, per un totale complessivo di 0,0404, cioè una misura nettamente inferiore rispetto all’importo medio pari a circa euro 0,05 per ciascuna voce desunto dalla rivista di settore “Ristorando” n. 11.2023; pertanto, il costo per i materiali di pulizia e di consumo dell’aggiudicataria dovrebbe essere incrementato di circa euro 114.137,70 rispetto a quanto quantificato in offerta.

La doglianza è infondata sotto tutti i profili.

12. Rileva innanzitutto il Collegio che la prospettazione critica della ricorrente non scalfisce e neppure adeguatamente contesta la fondatezza dell’argomento motivazionale su cui poggia la positiva valutazione del P.E.F. di Cirfood. Nel corso della 5^ seduta di gara, difatti, è stato riconosciuto che “ogni singolo elemento che costituisce il costo di produzione del servizio (derrate alimentari, personale, trasporti energia, spese generali, detersivi, ecc) più l’utile, tutte le voci risultano essere congrue, perché rispettano quelli che sono i prezzi di mercato nonché i prezzi che derivano dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Pertanto, occorre dare atto che la struttura di costo è stata costruita correttamente. Considerata tale congruità, difficilmente potrà verificarsi, durante la gestione, un disequilibrio finanziario (….)”. Le contestazioni della ricorrente, tuttavia, si limitano alla prospettazione di un maggio prezzo delle derrate alimentari sulla base di dati dalla stessa acquisiti, ma senza dimostrazione che il valore indicato dall’aggiudicataria non sia coerente con i prezzi di mercato dei prodotti, così come individuati dall’amministrazione, e dunque senza comprovare l’erroneità del ragionamento svolto dalla Commissione giudicatrice o la sua illogicità. La censura, dunque, non vale a scalfire il nucleo motivazionale delle valutazioni svolte dalla stazione appaltante.

13. Ad ogni buon conto, nel merito la prospettazione della ricorrente è infondata.

13.1 Quanto al costo delle derrate alimentari, la stazione appaltante ha fornito nella documentazione di gara, all’Allegato B1, il “Listino prezzi figurativi dei prodotti biologici e dei prodotti convenzionali” da considerare ai fini della predisposizione dell’offerta, ove erano definiti i costi unitari delle singole derrate derivanti “da una media dei prezzi rilevati dalle seguenti fonti: listini dei principali mercati ortofrutticoli italiani (Fondi, Parma, ecc.), prezzi riportati dall’Osservatorio dei Prezzi del Ministero dello Sviluppo Economico, prezzi delle Convenzioni Quadro stipulate da altre Centrali di Committenza (Consip, Intercenter, ecc.), prezzi all’ingrosso indicati dalle aziende produttrici o di trasformazione” (cfr. La lettera d’invito, pag. 22, doc. 6 di Cirfood). Ne consegue che, sulla base dell’istruttoria preventivamente svolta dall’amministrazione, sono stati individuati i prezzi di riferimento sul mercato per le diverse derrate alimentari, senza che Euroristorazione abbia contestato la valutazione di coerenza dell’offerta di Cirfood rispetto al parametro utilizzato o la validità di quest’ultimo.

13.2 La ricorrente, a ben vedere, si limita a una personale rielaborazione dei costi dell’offerta, individuando per i prodotti alimentari il valore di euro 1,90 a pasto sulla scorta dei dati riportati nella rivista specialistica di settore “Ristorando” n. 11/2023; la tabella da cui trae tale indicazione, tuttavia, è relativa esclusivamente al costo del “pasto pronto destinato alle utenze della scuola primaria”, dunque a un’utenza specifica differente da quella – ben più eterogenea – per cui è previsto il servizio oggetto di affidamento, rivolto anche alle scuole dell’infanzia e secondarie di primo grado, ad anziani e adulti.

13.3 Peraltro, che si tratti di un dato non generalizzabile è dimostrato dalla circostanza che, nella stessa rivista, è stato poi elaborato il diverso valore del “costo medio a pasto” per le derrate, pari a euro 1,75 (merende incluse), da poter utilizzare in termini generali come riferimento indicativo nell’ambito delle attività di ristorazione. Quest’ultimo è poi confermato nel numero 3-4/2025 ddella medesima rivista, in cui viene indicata sempre in euro 1,75 la “stima del valore più probabile di mercato di un pasto per utenza scolastica”, in linea con quanto offerto dall’aggiudicataria.

13.4 Infine, quanto alla nota di Federbio richiamata dalla ricorrente a sostegno della censura, il Collegio non ritiene che la stessa possa avere rilievo nella presente fattispecie, né che sia idonea sotto il profilo probatorio a corroborare la validità della prospettazione di Euroristorazione. Il documento in questione si risolve infatti in una breve comunicazione nella quale si rappresenta che, nel caso di una “giornata alimentare” composta dal 100% di ingredienti da agricoltura biologica certificata, il costo relativo ai prodotti dovrebbe essere compreso tra 1,80 e 2,00 euro, senza che siano menzionati riferimenti o dati verificabili. Peraltro, i costi ivi citati non sono comunque pertinenti all’offerta di Cirfood, che non è composta esclusivamente da materie prime biologiche e dunque legittimamente prevede un costo inferiore per le derrate alimentari.

14. Neppure coglie nel segno la lamentata differenza tra il costo delle derrate alimentari indicato da Cirfood in euro 1,7074 a pasto rispetto al valore risultante menzionato nei C.A.M., pari a euro 1,60 con incremento di ulteriori 0,80 euro per un’offerta con derrate totalmente biologiche.

14.1 Sul punto, le amministrazioni resistenti hanno evidenziato che la Relazione tecnica per la revisione dei C.A.M., redatta dall’Università degli studi di Milano nel 2017 – richiamata anche nel D.M. del 10.03.2020 e sulla cui base i C.A.M. medesimi sono stati predisposti – riporta che “per un pasto del valore di 4,6 Euro l’acquisto delle materie prime food incide per 1,4 Euro”, non per 1,6 euro. Questo perché l’impatto del costo delle derrate, stimato pari al 35,4%, deve essere riferito ai bilanci degli operatori economici e non al singolo pasto (“il secondo capitolo di spesa più importante che impegna oltre un terzo dei costi totali sono le materie prime alimentari che incidono per il 35,4”, cfr. Relazione tecnica per la revisione dei C.A.M., pag. 5, doc. 18 del Comune di Cesano Maderno).

14.2 Nella fattispecie, ritiene il Collegio che possa prescindersi dall’approfondimento di tali questioni perché la valutazione di adeguatezza del costo delle derrate alimentari offerte è stata effettuata dalla Commissione tenendo conto dei prezzi di mercato, così come individuati dalla stazione appaltante nell’istruttoria antecedente alla gara, e dunque secondo un criterio che meglio riflette le variazioni dei prezzi nel periodo attuale e in relazione alla singola procedura, tenuto conto, sul piano generale, che i C.A.M. cui l’amministrazione ha fatto riferimento risalgono al 2020 – come pure lo studio predisposto dal Laboratorio chimico della Camera di Commercio di Torino – e che, con specifico riferimento all’offerta dell’aggiudicataria, quest’ultima non ha previsto la fornitura esclusiva di derrate biologiche, per cui l’aumento rispetto al prezzo per il prodotto convenzionale è certamente inferiore alla misura di euro 0,80 e deve essere proporzionale alle quantità indicate. Del resto, in relazione alla determinazione del prezzo delle derrate i C.A.M. propongono una stima indicativa e non vincolante, rispetto alla quale possono intervenire plurimi fattori di correzione in relazione all’incremento o alla riduzione dei prezzi dei singoli prodotti sul mercato di riferimento.

Va inoltre rilevato che la stessa rivista su cui la ricorrente ha basato le proprie valutazioni indica, per l’annualità 2022, un prezzo medio a pasto di euro 1,37 elaborato considerando i C.A.M., dunque prossimo a quello di 1,4 indicato nella Relazione tecnica del 2017.

Tale profilo di censura va dunque respinto.

15. Parimenti priva di pregio è la doglianza con cui Euroristorazione lamenta la sottostima del numero di settimane all’anno in cui deve essere garantito il servizio di consegna pasti a domicilio – 40,10 invece delle 50 previste dalla lex specialis – e, dunque, l’erronea quantificazione del monte ore lavorative previsto per la figura degli autisti adibiti a tale specifica mansione; detta circostanza, secondo la ricorrente, rileverebbe non solo perché indicativa di un maggior costo del lavoro non quantificato dall’aggiudicataria pari a complessivi euro 41.736,29 nel corso dell’intera durata della concessione, con conseguente incongruità complessiva dell’offerta, ma anche sul piano dell’attribuzione di punteggio ottenuto da Cirfood in relazione al criterio A1 (Organizzazione del ciclo produttivo e del servizio di somministrazione, punti 3,32 su 4) e A2 (Piano dei trasporti dei pasti, 2,8 punti su 4), che non corrisponderebbe alla qualità del servizio offerto.

15.1 Sotto un primo profilo, la contestazione della ricorrente è inammissibile perché non supera la prova di resistenza, in quanto la prospettata sottostima del costo del lavoro inciderebbe per un totale di euro 41.736,29 per l’intera commessa, laddove l’utile netto medio annuale indicato nel P.E.F. di Cirfood è pari a 56.600,00 euro, dunque ampiamente in grado di assorbire anche il costo delle eventuali ulteriori ore lavorative non considerate dall’aggiudicataria.

15.2 La censura è comunque infondata anche nel merito. Dalla Relazione tecnica di Cirfood risulta che detto concorrente ha previsto per la consegna dei pasti a domicilio n. 3 autisti, che lavorano complessive 4 ore giornaliere – ovvero due di essi 9 ore settimanali e uno 6 ore settimanali – oltre a un autista sostitutivo impiegato per l’intera commessa che lavora 8 ore alla settimana. Sono dunque quattro le figure professionali impiegate, per cui le stesse risultano idonee a coprire le 50 settimane di lavoro indicate dalla ricorrente.

15.3 A conferma di tale conclusione, è sufficiente verificare il monte ore lavorative previsto da Cirfood per l’esercizio di detta mansione in relazione alle quattro figure considerate: come risulta dall’Offerta Economica dell’aggiudicataria (cfr. doc. 13 di Città Metropolitana, tabella pag. 3), difatti, sono state stimate 7699,2 ore lavorative per gli autisti addetti alla consegna dei pasti domiciliari per i sei anni di durata della concessione e, dunque, un ammontare superiore alle 7.200 ore necessarie per coprire 300 giornate lavorative con un impegno quotidiano di 4 ore, per tutta la durata del contratto (300x4x6 anni).

Non sussiste pertanto la lamentata insufficienza di organico, né tantomeno alcuna incongruità dell’offerta in relazione al profilo esaminato, atteso che la previsione delle ore lavorative risulta capiente in relazione alle esigenze della commessa e il costo complessivo dei dipendenti addetti alla mansione in esame è stato indicato nell’Offerta Economica e computato ai fini della formulazione della stessa.

16. Infine, è inammissibile e infondato anche l’ultimo profilo di censura articolato nel secondo motivo, con cui la ricorrente lamentata la sottostima del costo dei materiali di pulizia e dei materiali di consumo, quotato da Cirfood euro 0,0202 per ciascuna di dette voci, per complessivi euro 0,0404, laddove l’importo medio desunto dalla rivista di settore “Ristorando” n. 11.2023 sarebbe pari a circa euro 0,05 per ciascuna voce e, dunque, complessivi euro 0,10, con un maggiore costo non considerato di euro 114.137,70.

16.1 Come già evidenziato in relazione al punto che precede, la doglianza non supera innanzitutto la prova di resistenza in considerazione dell’ampio utile di commessa indicato nel P.E.F. di Cirfood e pari, come valore medio netto all’anno, a euro 56.600,00, ovvero un importo in grado di assorbire l’eventuale sottostima del costo dei materiali di pulizia e di consumo.

16.2 Nel merito, la censura non coglie nel segno poiché – come già precisato ai paragrafi che precedono – la tabella utilizzata come parametro di valutazione dalla ricorrente è riferita esclusivamente alla preparazione di un pasto pronto per la sola scuola dell’infanzia, per cui non consente un’automatica sovrapposizione al servizio oggetto di affidamento siccome rivolto a un’utenza più ampia ed eterogenea. Tanto che, rispetto ad altre voci di costo riportate nella predetta Tabella, l’offerta dell’aggiudicataria prevede importi ben più elevati, trattandosi di formulare una proposta economica ritagliata sulla specificità delle attività richieste e non di rispondere a un modello medio, che, per quanto proveniente da fonti note nel settore di riferimento, si limita a fornire un quadro esemplificativo e astratto delle possibili voci di costo.

Il motivo è dunque complessivamente da respingere.

17. Con il terzo mezzo, la ricorrente denuncia difformità tra alcuni prodotti (formaggio Parmigiano, Pesto alla genovese, purea di frutta) indicati nell’elenco delle derrate alimentari presente nell’Offerta Economica dell’aggiudicataria e i requisiti minimi richiesti dall’Allegato 01 al Capitolato, denominato “Specifiche tecniche relative alle caratteristiche merceologiche delle derrate alimentari”; inoltre, nell’offerta economica dell’aggiudicataria sarebbero indicati alcuni prodotti in quantità eccessiva rispetto all’effettivo fabbisogno della commessa, con le relative conseguenze sul costo delle derrate, nonché sul punteggio assegnato sub criterio di valutazione B), che dovrebbe essere rivisto in funzione delle quantità teoricamente oggetto di offerta, escludendo quelle eccedenti.

Il motivo è complessivamente infondato.

17.1 Quanto al primo profilo, nell’articolare la censura in questione Euroristorazione assume a riferimento i prodotti menzionati nell’elenco contenuto all’interno dell’Offerta Economica dell’aggiudicataria, nel quale è indicata la quotazione economica dei prodotti migliorativi proposti nell’ambito del criterio B)-“Soluzioni migliorative degli standard prescrittivi delle derrate alimentari” di cui alla Tabella dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica contenuta nella Lettera di Invito. In proposito, la predetta Tabella stabilisce che “per la valutazione del presente criterio saranno utilizzati i prezzi figurativi dei prodotti di cui all’All.to B1 “Listino prezzi figurativi dei prodotti biologici e dei prodotti convenzionali””.

17.2 Ne deriva che, ai fini della formulazione dell’offerta tecnica in relazione al criterio B) – e, poi, per la successiva quotazione economica delle migliorie ivi indicate – i concorrenti dovevano prendere come riferimento i prodotti menzionati nel listino dell’Allegato B1 a corredo del Disciplinare di Gara e non il diverso elenco “Specifiche tecniche relative alle caratteristiche merceologiche delle derrate alimentari” di cui all’Allegato 01 al Capitolato speciale. Nel primo Listino, con riferimento ai prodotti contestati sono contenute le seguenti indicazioni: Parmigiano Reggiano18/24 mesi, pesto alla genovese senza alcuna ulteriore precisazione e composta/omogeneizzati di frutta. L’offerta tecnica dell’aggiudicataria in relazione al criterio B) è stata correttamente formulata sulla scorta di tali dati ed è con essi coerente, per cui le derrate in questione sono indicate come soluzioni migliorative poiché rispettivamente offerte, rispetto allo standard indicato in Listino, in qualità di “Prodotti biologici non locali” (punto B.4) e “prodotti da agricoltura sociale convenzionali” (punto B.6).

17.3 Si tratta, dunque, non di prodotti difformi dalle caratteristiche “minime” richieste dalla stazione appaltante, ma di migliorie costituenti parte dell’offerta del singolo concorrente e sulle quali la Commissione esprime la propria valutazione con apposita attribuzione di punteggio, vincolando l’operatore economico in sede di esecuzione alla prestazione di prodotti con le qualità e le caratteristiche ivi indicate. A conferma di tale ricostruzione si pone l’art. 24 del Capitolato, a mente del quale “le derrate alimentari che l’OEA dovrà impiegare per la preparazione dei pasti devono rispettare gli standard minimi previsti dalla “Specifiche tecniche relative alle caratteristiche merceologiche delle derrate alimentari” (Allegato n. 01) nonché la qualità delle derrate offerte dall’OEA in fase di gara come “Soluzioni migliorative alle derrate alimentari” e accettate dalla Commissione Giudicatrice”.

17.4 Euroristorazione contesta inoltre che uno dei prodotti indicati da Cirfood nell’elenco inserito all’interno dell’Offerta Economica, ovvero la purea di frutta, fosse già richiesta dalla documentazione e dai C.A.M. al 100% biologica, in quanto prodotto assimilabile alle marmellate, confetture e omogenizzati e che la Commissione non si sarebbe probabilmente avveduta di tale circostanza, omettendo di rilevare che detto prodotto non poteva essere oggetto di punteggio premiale; la ricorrente evidenzia infine che non sarebbe dato sapere se la Commissione abbia effettivamente decurtato il prodotto da quelli valutabili e quindi dal punteggio assegnato.

17. 5 La censura è innanzitutto perplessa e dubitativa, avendo la ricorrente precisato che il dato contestato “sarà verificabile all’esito dell’ostensione dell’offerta tecnica”, senza tuttavia fornire ulteriori chiarimenti dopo l’accesso alla relativa documentazione. Nel merito la stessa è infondata, poiché non risulta che la purea di frutta fosse richiesta dalla lex specialis come prodotto interamente biologico; invero, il Listino sub Allegato B1 indica solo prodotti similari di tipologia convenzionale (omogeneizzati e composta di frutta), mentre l’Elenco merceologico richiede esclusivamente marmellate e confetture come prodotto al 100% biologico, non anche la purea, descritta invece come prodotto convenzionale (cfr. Elenco merceologico, doc.24 di Euroristorazione, pag. 52). I profili di censura sopra scrutinati sono dunque infondati.

18. La ricorrente deduce, in ultimo, che l’aggiudicataria avrebbe offerto un maggior quantitativo di derrate rispetto al necessario, male applicando i criteri di calcolo previsti dalla lex specialis di gara, il che inciderebbe sul costo delle stesse e sul punteggio assegnato sub criterio di valutazione B), che dovrebbe essere rivisto in funzione delle quantità teoricamente oggetto di offerta, escludendo quelle eccedenti.

Anche tale doglianza non può essere condivisa.

18.1 Non è infatti chiaro in che termini l’eventuale maggior quantitativo di derrate stimato dall’aggiudicataria possa impattare negativamente sull’offerta, tenuto conto che la lex specialis di gara ha disciplinato la possibilità di una sovrastima delle derrate alimentari e ha reso la stessa irrilevante sia ai fini dell’attribuzione di punteggio, sia rispetto all’offerta economica. Invero, l’Allegato B2 “Schema di tabella di calcolo per la stima della quantità di derrate” chiarisce che, “nel caso in cui risultassero quantità eccedenti il 100%, queste non saranno oggetto di valutazione. La Commissione giudicatrice determinerà, in base ai prezzi unitari indicati dal concorrente nell’offerta economica, il valore economico delle eventuali quantità eccedenti il 100%. Il valore economico così determinato, nel caso in cui il concorrente risulti aggiudicatario, dovrà essere corrisposto alla Stazione appaltante, in quanto già ricompreso nel prezzo pasto offerto”.

18.2 Alla luce di tale previsione, l’eventuale eccedenza non rappresenta un elemento che possa essere preso in Considerazione dalla Commissione ai fini dell’attribuzione di punteggio, né emergono ragioni – peraltro neppure indicate in ricorso – per ritenere che il giudizio della stessa sia stato erroneamente formulato o che non abbia rispettato, tra le altre, anche la suddetta previsione della legge di gara. Quest’ultima rende poi chiara la “neutralità” dell’eventuale stima in eccedenza delle derrate rispetto alla formulazione dell’offerta anche sotto il profilo economico, poiché, essendo il costo unitario del singolo pasto elaborato sulla stima di plurimi fattori tra cui anche il prezzo dei prodotti alimentari utilizzati, lo stesso include già l’eccedenza erroneamente computata dal concorrente. Peraltro, proprio perché tale quota di costo è parte del prezzo unitario indicato in offerta, il relativo valore dovrà essere corrisposto alla Stazione Appaltante, onde evitare che dall’errore di calcolo derivi un ingiustificato maggior guadagno per l’operatore economico.

19. In conclusione, il ricorso introduttivo è complessivamente infondato e va respinto.

20. All’infondatezza del ricorso principale consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale per difetto di interesse, non traendo la controinteressata alcun vantaggio dalla coltivazione e decisione nel merito di quest’ultima impugnativa.

21. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– respinge il ricorso principale;

– dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

– condanna Euroristorazione S.r.l. al pagamento delle spese di giudizio a favore della Citta Metropolitana di Milano, del Comune di Cesano Maderno e di Società Cooperativa Italiana di Ristorazione – Cirfood S.C., che liquida in euro 2.000,00 (duemila//00) oltre iva e accessori di legge per ciascuna di dette parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO