Le regole applicative del GSE costituiscono presupposto operativo indispensabile per consentire la verifica della soglia percentuale di costo a cui il d.m.n.57/2011 subordina il riconoscimento del premio UE/SEE per gli impianti fotovoltaici

08744/2025 REG.PROV.COLL.

10200/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10200 del 2020, proposto da
Deco S.p.A., Rem S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Ettore Paolo Di Zio e Marcello Angelo Di Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché domicilio eletto presso lo studio Marco Orlando in Roma, via Sistina n. 48;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (già Ministero della Transizione Ecologica, a sua volta già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare), in persona dei rispettivi Ministri in carica, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

dell’atto del Gestore Servizi Energetici S.p.A. del 6 marzo 2020, n. GSE/P20200009078, di disconoscimento della maggiorazione tariffaria del dieci per cento di cui all’art. 14, lett. d), del d.m. 5 maggio 2011, ed importante modifica unilaterale alla convenzione ripassata con le ricorrenti il 6 febbraio 2012; di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso a quello che forma oggetto del presente gravame, comprese: le note GSE del giorno 11 luglio 2017, n. 53887 e del 15 gennaio 2019, n. 3165; in via subordinata, dell’atto del GSE denominato “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011”, non pubblicato, reperibile nel sito internet “gse.it”, anche nella parte in cui, al punto 4.5.1.1. (nelle varie versioni da luglio 2011 in poi), detta i criteri per il conseguimento del premio del dieci per cento previsto dall’art. 14, co. 1, lett. d) del d.m. citato; del d.m. del 5 maggio 2011, segnatamente nella parte in cui avrebbe postulato un’applicazione retroattiva delle Regole in questione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gestore Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Deco S.p.A., nell’ambito della propria attività economica, con comunicazione del 1 agosto 2011 ha richiesto al GSE l’ammissione ai benefici di cui al D.M. 5 maggio 2011 (c.d. “Quarto Conto Energia) in relazione ai lavori di installazione di un impianto fotovoltaico.

Le tariffe venivano richieste con la maggiorazione del dieci per cento prevista dall’art. 14, comma 1, lett. d), del citato D.M.

Con nota prot. FTV_358265 del 23 gennaio 2012, il GSE ha accolto integralmente la richiesta.

La titolarità dell’impianto è stata trasferita nel 2018 dalla Deco S.p.A. alla REM S.p.A. dandone comunicazione al GSE, al quale è stato altresì richiesto il trasferimento della convenzione regolante le tariffe incentivanti riconosciute. Il Gestore ha accettato detta richiesta.

I.1.1. Con nota prot. GSE/P20170053887 dell’11 luglio 2017, il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica sulla sussistenza dei presupposti per l’ammissione agli incentivi riconosciuti.

Il Gestore, nell’ambito dei controlli svolti in tale procedimento, ha rilevato (con nota prot. GSE/P20190003165 del 15 gennaio 2019) le seguenti criticità in ordine alla maggiorazione del dieci per cento:

«– la documentazione tecnica allegata alla richiesta di incentivazione, nel descrivere le caratteristiche tecniche dell’impianto, fa riferimento a un impianto costituito dalle seguenti tipologie di moduli fotovoltaici:

1. marca Risen Energy, modello “SYP230S’;
2. marca Sunways, modello “SM240U’;
3. marca Yingli Solar, modello “YL230P-29b”;

– con comunicazione del 25 maggio 2018 (prot. GSE/A20180503369), è stata comunicata la sostituzione, causa guasto, di n. 44 moduli fotovoltaici di marca Sunways, modello “SM240U” con n. 44 moduli marca “Ferrania Solis”, modello “AP 60-230”;

– dall’analisi della documentazione trasmessa dalla Società Deco S.p.A. al fine di attestare l’origine europea dei moduli fotovoltaici, per il riconoscimento della maggiorazione di cui all’art. 14, comma 1, lettera d) del Decreto, è emerso che:

> relativamente ai moduli del tipo a (marca Risen Energy, modello “SYP230S’), non è stato presentato alcun Attestato di Ispezione di Fabbrica (Factory Inspection Attestation) comprovante l’origine europea. La Società ha presentato infatti unicamente il Certificato di Conformità alla norma CEI EN 61215 n. Z2 10 08 72295 007;

> con riferimento ai moduli del tipo c. (marca Yingli Solar, modello “YL230P29b’), il Factory Inspection Attestation n. AK 60076223, trasmesso dalla Società, è stato emesso dall’ente certificatore TUV Rheinland Lga Products Gmbh solo in data 12 novembre 2012 e, pertanto, in data successiva alla data di entrata in esercizio dell’impianto in oggetto (30 luglio 2011). Detto attestato si riferisce peraltro a pannelli prodotti presso lo stabilimento della Yingli Energy (China) Company Limited in Cina. Tale indicazione d’origine trova riscontro anche sull’etichetta recante i dati di targa apposta sul retro dei moduli, ove è riportata la dicitura “Made in China”;

– ne consegue che solo per i moduli del tipo b. (marca Sunways, modello “SM240U’) è stata attestata, secondo le prescrizioni del Decreto e delle Regole Applicative, l’origine europea. Per le restanti tipologie (a. e c.), la documentazione presentata dalla Società non è utile ad attestare la produzione dei moduli in un paese membro dell’Unione Europea o parte dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo, derivandone l’impossibilità di riconoscere la maggiorazione di cui all’art. 14, comma 1, lettera d) del Decreto. Al riguardo si rappresenta infatti che, secondo quanto stabilito dalle Regole Applicative, già nella versione pubblicata il 15 luglio 2011, nel caso in cui “per la realizzazione dello stesso impianto siano stati utilizzati moduli di provenienza UE/SEE e extra UE/SEE’, è possibile richiedere il premio unicamente suddividendo l’impianto in sezioni (secondo la definizione di impianto multisezione), ciascuna caratterizzata da componenti aventi la stessa provenienza (UE/SEE e extra UE/SEE), mentre “Per impianti o singole sezioni d’impianto, che presentano componenti di costo di provenienza sia UE/SEE che extra-UE/SEE, le rispettive voci di costo “miste” non sono prese in considerazione ai fini della valutazione dell’ammissibilità alla maggiorazione” ».

Ha perciò invitato Deco e Rem a fornire osservazioni, eventualmente corredate da documenti, nei successivi trenta giorni.

Le predette osservazioni sono state fornite, ma non sono state ritenute idonee dal Gestore a superare le riscontrate criticità (in particolare perché, «con riferimento a quanto dichiarato dal Soggetto Responsabile i n ordine al rispetto della condizione prevista per il riconoscimento della maggiorazione di cui all’art. 14, comma 1, lettera d) del Decreto, vale a dire che il costo di investimento sostenuto per la realizzazione

dell’impianto fotovoltaico, relativo alle componenti di costo diverse dal lavoro, deve essere per non meno del 60% riconducibile a d una produzione realizzata all’interno della Unione europea (UE) o di un paese membro dello Spazio Economico Europeo (SEE), si rappresenta che nelle Regole Applicative, in vigore già alla data di entrata in esercizio dell’impianto in esame, è specificato che “Per impianti o singole sezioni d’impianto, che presentano componenti di costo di cui alla tabella 3 di provenienza sia UE/SEE che extra-UE/SEE, le rispettive voci di costo “miste” non saranno prese i n considerazione ai fini della valutazione dell’ammissibilità alla maggiorazione”) e, perciò, lo stesso Gestore con provvedimento prot. GSE/P20200009078 del 6 marzo 2020 ha rideterminato la tariffa spettante, eliminando la maggiorazione del dieci per cento.

I.1.2. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato (al GSE, all’allora Ministero dello Sviluppo Economico e all’allora Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, quali Amministrazioni intimate) il 5 settembre 2020, Deco e Rem hanno impugnato il richiamato provvedimento, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

– «1. QUANTO AGLI ATTI DEL GSE, VIOLAZIONE DEL D.M. 15 MAGGIO 2011 – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ LOGICA ED IRRAZIONALITÀ, NONCHE’PER SVIAMENTO»;

– «2. VIOLAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DEL DM 5 MAGGIO 2011 – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITA, NONCHE’ DI CERTEZZA DELLE SITUAZIONI GIURIDICHE E DI IMMODIFICABILITA’ UNILATERALE DEI RAPPORTI OBBLIGATORI»: con questo motivo e con il precedente, le ricorrenti affermano che sussistevano i presupposti per il riconoscimento della maggiorazione del dieci per cento, che sarebbe stata illegittimamente negata dal GSE applicando retroattivamente le Regole Applicative (che peraltro risulterebbero in contrasto con la normativa primaria e secondaria di riferimento);

– «3. SCORRETTA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28 E DEL DM 31 GENNAIO 2014»: le ricorrenti si dolgono dello scorretto esercizio del potere da parte del GSE, che avrebbe potuto avvedersi della (asserita) insussistenza dei presupposti già al momento dell’ammissione agli incentivi e, perciò, avrebbe potuto rivedere tali decisioni solo al ricorrere dei presupposti dell’autotutela.

I.2. Il GSE, con atto di opposizione notificato l’8 ottobre 2020, ha chiesto che il ricorso, previa trasposizione, fosse deciso in sede giurisdizionale.

I.3. A seguito di ciò, le società hanno depositato l’atto di costituzione in giudizio presso questo T.A.R. il 3 dicembre 2020 e ne hanno dato avviso alle altre parti con notificazione avvenuta in pari data.

I.4. Il GSE si è costituito in resistenza, mentre sono rimasti intimati i Ministeri.

I.5. Fissata l’udienza di discussione, il Gestore ha depositato una memoria ex art. 73 cod. proc. amm. al fine di confutare la fondatezza di ciascuno dei motivi di gravame, invocando perciò il rigetto dell’impugnazione.

I.6. All’udienza pubblica del 23 aprile 2025, il ricorso è stato discusso e spedito in decisione.

DIRITTO

II.1. Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover dare atto della tempestività del ricorso straordinario, in quanto «nella specie trova applicazione la speciale normativa emergenziale Covid-19, che ha disposto la sospensione dei termini. Come chiarito dalla costante giurisprudenza della Sezione, alla luce dell’emergenza sanitaria provocata dalla diffusione del virus COVID-19 “occorre tenere conto dell’obbligo sopravvenuto di non considerare, ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 maggio 2020 (v. art. 103, comma 1, del decreto-legge n. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27/2020, e art. 37, comma 1, del decreto-legge n. 23/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 40/2020). La formulazione estremamente ampia e onnicomprensiva delle richiamate disposizioni fa sì che tale obbligo, collegato all’emergenza epidemiologica da COVID 19, sia riferibile anche alle fasi endoprocedimentali proprie del ricorso straordinario. Una diversa conclusione condurrebbe altrimenti a esiti palesemente irragionevoli, che lascerebbero sguarnito il procedimento giustiziale del ricorso straordinario della garanzia costituita dalla sospensione dei termini, anche e soprattutto a tutela della parte privata, e, nel caso di specie, rischierebbe di indebolire il principio del contraddittorio. Invece, la sospensione di tutti i termini, con distinta disciplina, è espressamente prevista e riservata dall’art. 84 del decreto-legge n. 18/2020 al solo processo amministrativo, sempre in concomitanza con l’emergenza epidemiologica da COVID-19.” (Cons. Stato, sez. I, n. 1359/2020 e nei medesimi termini anche Cons. Stato, sez. I, n. 359/2021; Cons. Stato, sez. I, n. 1359/2020; Cons. Stato, Sez. I, n. 4/2021)» (Cons. Stato, Sez. I, parere 219/2024 spedito il 22 febbraio 2024).

Considerando quale dies a quo il 16 maggio 2020 (dato che il provvedimento impugnato è stato emesso successivamente al 23 febbraio 2020), il ricorso avrebbe dovuto essere notificato entro il 14 settembre 2020 (in quanto «nel computo del termine per la proposizione del gravame, non deve, invece, tenersi conto della sospensione feriale dei termini, in quanto istituto non applicabile al ricorso straordinario per consolidato indirizzo della Sezione (cfr., ex multis, Cons. Stato, I, n. 1382/2020 del 30 luglio 2020; Id. n. 3044/2019 del 2 dicembre 2019; Id. n. 2926/2019 del 22 novembre 2019; Id. n. 2218/2019 del 30 luglio 2019; Id. n.2039/2019 del 12 luglio 2019)»: Cons. Stato, Sez. I, parere 219/2024 cit.): termine che i ricorrenti, come si è visto, hanno rispettato.

II.2. Nel merito, il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

II.3. I primi due motivi possono essere scrutinati congiuntamente per ragioni di connessione e risultano infondati alla luce dell’indirizzo ermeneutico formatosi in subiecta materia.

In particolare, il Consiglio di Stato ha avuto occasione di statuire – per quanto di maggiore interesse – come segue: «L’opzione interpretativa sostenuta dall’appellante, secondo cui la normativa di riferimento (art. 14 del d.m. 5 maggio 2011), da un lato, non subordina l’ammissione al beneficio alla suddivisione dell’impianto in sezioni omogenee, ciascuna caratterizzata da moduli/inverter della stessa provenienza (UE o extra-UE), e, dall’altro lato, prevede che anche le sezioni di origine mista debbano essere prese in considerazione ai fini della maggiorazione, è già stata smentita da questa Sezione in fattispecie analoghe a quella per cui è causa (sentenze n. 7109 del 20 luglio 2023, 20 aprile 2022, n. 2992 e 4 gennaio 2023, n. 123). La giurisprudenza richiamata- dopo aver ricordato che il c.d. premio UE/SEE di cui all’art. 14, co. 1, lett. d), d.m. 2011 è espressivo della finalità, sottesa al sistema di incentivazione, di tener conto del maggior costo delle componenti di impianto di provenienza UE/SEE rispetto a quelle extra UE/SEE, in una prospettiva in senso lato compensativa- ha escluso che la maggiorazione possa essere riconosciuta agli impianti in cui, tolti i costi della mano d’opera, residuino costi misti, riferibili cioè a componentistica di origine europea ed extra europea, in quanto l’esclusione della possibilità di verificare la condizione del 60% in caso di componenti ‘miste’ a livello di moduli e inverter nella stessa sezione di impianto va ricondotta allo stesso art. 14, co. 1, lett. d) del Quarto conto energia.

[…] E’ stato altresì precisato che la regola tecnica contenuta nel par. 4.5.1.1 delle regole applicative non ha carattere normativo, rappresentando una mera esplicazione dei principi giuridici derivanti dall’art.14, comma 1, lett. d), del citato d.m. con specifico riferimento al caso del singolo impianto che utilizza componenti misti, identificando “la finalità della norma nell’esigenza di ‘evitare che la maggiorazione possa essere di fatto applicata anche a impianti realizzati con moduli a prevalenza extra UE, con intuibile estensione della platea dei beneficiari” (Cons. Stato, sez. II, 20 aprile 2022, n. 2992). La coesistenza di voci di costo ‘miste’ per un singolo impianto o sezione non consente infatti di verificare la condizione del 60% prevista dall’art. 14, comma 1, lett d), del già citato d.m. sicché, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la suddivisione dell’impianto in sezioni omogenee, lungi dal costituire un requisito atipico di fonte pretoria o introdotto dalle regole applicative del GSE, assurge a presupposto operativo indispensabile per consentire la verifica della soglia percentuale di costo a cui il decreto subordina il riconoscimento della maggiorazione.

[…]

[…] In coerenza con il citato indirizzo giurisprudenziale deve ritenersi che le previsioni del par. 4.5.1.1 delle Regole Applicative, sulla cui base il GSE ha disposto la contestata esclusione, costituiscano mera esplicazione, sul piano tecnico operativo, dell’art. 14, co. 1, lett. d), d.m. 5 maggio 2011 con conseguente infondatezza della tesi difensiva relativa all’asserito contrasto della disciplina tecnica con quanto previsto dal Quarto conto energia (cfr. sent. n. 123/20[2]3 cit.).

[…] Attraverso l’elaborazione delle regole applicative il Gestore, lungi dall’arrogarsi una potestà regolamentare non consentita, ha messo a disposizione degli operatori, in qualità di soggetto attuatore per il riconoscimento degli incentivi, uno strumento eminentemente pratico e volto a fornire un supporto ai fini della corretta applicazione delle norme del citato decreto, rendendo trasparente l’intera fase amministrativa di accesso all’incentivazione.

[…] La natura meramente esplicativa ed operativa delle regole tecniche determina l’infondatezza della censura relativa alla violazione del divieto di irretroattività e del principio tempus regit actum. Come chiarito da questa sezione nella già citata sentenza n. 2992/2022, le Regole applicative, che il G.S.E. è tenuto ad adottare per supportare gli operatori nella formulazione delle domande, non innovano il contenuto del Conto energia, ma lo precisano e contestualizzano» (Cons. Stato, Sez. II, 15 novembre 2023, n. 9800).

Il Collegio condivide il predetto indirizzo ermeneutico e, intendendo dargli continuità, rinvia al richiamato precedente in virtù di quanto previsto e consentito dall’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm.

II.4. Il terzo motivo è anch’esso infondato.

Qualificando il provvedimento impugnato come decadenza parziale (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 24 febbraio 2025, n. 4005), va evidenziato che, secondo orientamento giurisprudenziale ormai ampiamente consolidato, prima dell’entrata in vigore della novella apportata all’art. 42 d.lgs. 28/2011 dal D.L. 56/2020, conv. modif. L. 120/2020, il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21-nonies L. 241/1990 nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico, da ritenersi peraltro comunque sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (fra le più recenti in questo senso Cons. Stato, Sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499).

Non essendo la predetta novella applicabile ratione temporis (dato che il provvedimento impugnato è stato emesso antecedentemente al 17 luglio 2020), l’esercizio del potere da parte del GSE non incorre nei vizi denunziati, posto che ai fini della sua legittimità era necessario, ma anche sufficiente, che non fossero sussistenti i presupposti sostanziali per il riconoscimento della maggiorazione del dieci per cento: dallo scrutinio dei primi due motivi di gravame è emerso che tali presupposti erano effettivamente insussistenti, sicché il potere è stato legittimamente (oltre che doverosamente) esercitato.

II.5. Da quanto precede deriva l’infondatezza del ricorso, che va perciò respinto.

II.6. La regolamentazione delle spese di lite avviene, quanto al rapporto fra i ricorrenti e il GSE, in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo.

Nulla sulle spese, invece, quanto al rapporto fra i ricorrenti e i Ministeri, stante la mancata costituzione in giudizio di questi ultimi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti alla refusione, in favore del GSE, delle spese di lite, che liquida in complessivi € 2.500,00 (duemilacinquecento/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti, e che distrae in favore dell’Avv. Marco Orlando, dichiaratosi antistatario; nulla sulle spese quanto al rapporto fra i ricorrenti e i Ministeri.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO