Nota a Sentenza TAR Sicilia-Catania, Sez. V, 8 maggio 2026, n. 1382. Una pronuncia che chiarisce il riparto tra fonti e afferma la centralità dello ius ad officium di Samuele Masala
- La vicenda
La sentenza in commento affronta due profili di particolare importanza nell’ambito degli ordinamenti locali: da un lato, la legittimazione del consigliere comunale ad impugnare le deliberazioni dell’organo assembleare a cui appartiene; dall’altro, la disciplina del quorum deliberativo e, in particolare, il rapporto tra legge regionale siciliana e le fonti statutarie e regolamentari comunali.
La controversia trae origine dall’impugnazione, da parte di alcuni consiglieri comunali del Comune di Valverde, di una deliberazione approvata con sei voti favorevoli e sei astensioni su un totale di dodici consiglieri assegnati e presenti. Secondo la prospettazione dei ricorrenti, la deliberazione non avrebbe potuto essere approvata poiché non sarebbe stata raggiunta la maggioranza assoluta richiesta dall’art. 184 della L.R. n.16/1963 recante “Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana”.
Tale disposizione prevede infatti che, ai fini del quorum funzionale, gli astenuti debbano essere computati tra i consiglieri presenti e votanti, con conseguente necessità del voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri presenti in aula ai fini dell’adozioni della deliberazione assembleare.
- La legittimazione attiva del consigliere comunale: lesione dello ius ad officium e libertà di determinazione del voto
La pronuncia si inserisce all’interno di un profondo dibattito concernente la possibilità per il consigliere comunale di impugnare dinanzi al giudice amministrativo atti dell’organo collegiale di appartenenza.
Come noto, la giurisprudenza amministrativa ha da sempre riconosciuto carattere eccezionale a tale legittimazione, ammettendola, al di fuori dei casi di lesione di un interesse personale diretto, esclusivamente nelle ipotesi in cui venga dedotta una compromissione delle prerogative inerenti allo ius ad officium del consigliere.
In tale prospettiva, la sentenza in commento valorizza la manifestazione del voto quale prerogativa essenziale e pregnante della funzione consiliare. Il Collegio afferma infatti che, sebbene non ogni violazione delle regole procedimentali o regolamentari sia automaticamente idonea a determinare una lesione dello ius ad officium, il diritto del consigliere a determinarsi liberamente in ordine alla manifestazione (o alla non manifestazione) del proprio voto costituisce una prerogativa della funzione consiliare la cui lesione è idonea a fondare la legittimazione attiva ad impugnare l’atto viziato da parte del consigliere interessato.
Si assiste dunque ad un significativo chiarimento rispetto agli orientamenti giurisprudenziali che, tradizionalmente, tendevano a restringere la legittimazione del consigliere ai soli casi di compressione delle prerogative consiliari antecedenti alla manifestazione del voto e tipicamente individuate nelle violazioni concernenti le modalità di convocazione dell’organo consiliare, la composizione dell’organo deliberativo, l’ordine del giorno, l’inosservanza degli obblighi di deposito della documentazione necessaria per deliberare consapevolmente o, più in generale, nella preclusione totale o parziale dell’esercizio delle funzioni inerenti all’incarico rivestito, senza tuttavia giungere a tipizzare l’ipotesi in cui il voto espresso venisse privato degli effetti ad esso riconducibili per via dell’erronea applicazione delle norme in materia di computo del quorum deliberativo.
In tale prospettiva, il Collegio riconosce apertamente che anche l’erronea interpretazione delle norme disciplinanti il quorum deliberativo possa incidere direttamente sulla libertà di autodeterminazione del consigliere nell’esercizio del voto e, dunque, comportare una lesione del munus consiliare.
Ed invero, in accoglimento delle tesi dei ricorrenti, il TAR evidenzia che la scelta di astenersi ovvero di votare contro una proposta deliberativa assume un significato differente a seconda della regula iuris applicabile. Nel caso di specie, i consiglieri ricorrenti avevano optato per l’astensione ritenendo che tale scelta, alla luce delle norme comunali e regionali in materia di quorum funzionale, avrebbe impedito il raggiungimento della maggioranza necessaria per l’approvazione della deliberazione. Diversamente, ove avessero saputo che le astensioni non sarebbero state computate ai fini del quorum deliberativo, gli stessi avrebbero espresso voto contrario. L’erronea interpretazione delle norme di riferimento da parte dell’Amministrazione resistente ha dunque inciso direttamente sul diritto dei consiglieri a determinarsi liberamente in punto di manifestazione (o non manifestazione) del proprio voto, posto che la decisione di astenersi o di votare assumeva un significato e un valore diverso a seconda della regula iuris estrapolata dall’interpretazione e concreta applicazione delle suddette norme.
Non può, del resto, non riconoscersi che la corretta formazione della volontà di voto del consigliere non possa prescindere dagli effetti che l’ordinamento riconnette al voto espresso nell’ambito del procedimento deliberativo.
Si tratta di una lettura ampia dello ius ad officium, che il Collegio giustifica valorizzando non tanto l’astratta violazione delle norme in materia di quorum funzionale, quanto il concreto riflesso che tale violazione comporta sulla libertà del consigliere comunale di esercitare il proprio voto in maniera consapevole.
Da ultimo, il Collegio svolge un’interessante in ordine alla circostanza che i ricorrenti non avessero impugnato una precedente deliberazione approvata con il medesimo numero di voti favorevoli e di astensioni. Secondo il TAR l’eventuale rinuncia a far valere le proprie ragioni in quel determinato specifico caso può certamente ritenersi idonea a determinare il consolidamento del singolo atto nei loro confronti, ma non può altrettanto essere considerata in termini di “generale” acquiescenza al modus operandi dell’Amministrazione, con conseguente rinuncia a far valere eventuali successive violazioni alle proprie prerogative.
- Il riparto tra fonti in materia di quorum deliberativo negli enti locali siciliani
Sotto altro profilo, la sentenza affronta il dibattuto tema della disciplina del quorum deliberativo nell’ordinamento degli enti locali siciliani e del rapporto tra legge regionale e fonti statutarie e regolamentari comunali.
Il Collegio aderisce al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa siciliana (TAR Palermo, n. 1214/2022; TAR Catania, n. 339/2021) secondo cui la L.R. n. 30/2000, pur avendo ampliato gli spazi di autonomia degli enti locali, non ha attribuito alla fonte regolamentare anche il potere di determinare il numero di consiglieri necessario per l’adozione delle proposte di deliberazione (cd. “quorum deliberativo o funzionale”), profilo che, pertanto, è stato ritenuto estraneo all’ambito di delegificazione disposta dalla predetta legge regionale.
Tale aspetto resterebbe dunque regolato dall’art. 184 della L.R. n. 16/1963, secondo cui “le deliberazioni sono adottate col voto della maggioranza assoluta dei presenti, salvo che la legge prescriva una maggioranza speciale”.
Ne consegue che, in materia di quorum deliberativo, la disciplina dettata dalla legge regionale prevale sulle fonti statutarie e regolamentari comunali, le quali non possono dettare disposizioni con essa contrastanti.
- Il quorum funzionale nelle disposizioni regolamentari del Comune resistente
Particolarmente interessante appare il passaggio nel quale il TAR, pur avendo già fondato la propria decisione sulla prevalenza della legge regionale, sviluppa un ulteriore e autonomo argomento interpretativo fondato sulle stesse disposizioni regolamentari del Comune resistente.
Secondo il Collegio, infatti, anche ove si volesse ritenere più ampia la potestà regolamentare dell’Ente, nel caso di specie, le norme regolamentari e statutarie del Comune resistente riprendono testualmente la regola di cui al citato art. 184 della L.R. n. 16/1963.
Il TAR valorizza dunque il significato letterale del termine “presenti”, ricomprendendovi non solo i consiglieri votanti, ma anche quelli astenuti, e ritenendo pertanto non condivisibile l’interpretazione sostenuta dal Comune resistente secondo cui gli astenuti dovrebbero essere equiparati agli assenti e non essere computati ai fini del quorum funzionale.
- Conclusioni
La sentenza in commento si segnala per la chiarezza della soluzione adottata su entrambi i profili esaminati.
Sul piano processuale, affina il criterio di individuazione della legittimazione attiva del consigliere comunale, ancorando la lesione dello ius ad officium alla concreta incidenza della violazione lamentata sulla libertà di determinazione del voto.
Sul piano sostanziale, conferma la prevalenza della legge regionale siciliana in materia di quorum deliberativo e ne ricava conseguenze precise sul computo degli astenuti, valorizzando altresì il tenore letterale della norma regolamentare locale come autonomo e concorrente fondamento della decisione.
Il risultato è una pronuncia che, pur decidendo su una controversia di dimensioni locali, enuncia principi di portata generale destinati ad orientare la prassi dei consigli comunali siciliani sulla corretta determinazione delle maggioranze deliberative.