Ribassabilità della manodopera per sgravi normativi e natura non invalidante del vizio di competenza nel sub-procedimento di anomalia

N. 08884/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00453/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 453 del 2026, proposto da Gamba Service S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5F0E6A672, rappresentato e difeso dall’avvocato Luca De Nunzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Inarcassa – Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Francesco D’Amelio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Society Moderne Facility Management S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Maria Esposito, Francesca Felicita Giusto, con domicilio eletto presso lo studio Gianluca Maria Esposito in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia, 11;

per l’annullamento

1. del provvedimento del Direttore Generale di INARCASSA del 3.12.2025 (Allegato 1), comunicato il 9.12.2025, con cui è stata dichiarata l’aggiudicazione della gara europea, a procedura aperta (G08618), per l’Affidamento dei servizi di pulizia, igienizzazione e prestazioni complementari per la Sede dell’Associazione INARCASSA in Roma, via Salaria 229, e per l’unità immobiliare di proprietà, ad uso foresteria, sita in Roma, Via Crescenzio 16, per un triennio – Codice gara: G08618 – CIG: B5F0E6A672 in favore dell’operatore economico Society Moderne Facility Management S.r.l. (P.Iva e Cod. Fisc. 09326471217);

2. del verbale de gara n. 14 della Commissione Giudicatrice (Allegato 2), della Richiesta di chiarimenti del 4.11.2025 (Allegato 3) e del Verbale del RUP (Responsabile Unico del Progetto) del 28.11.2025 (Allegato 5);

3. nonché del bando di gara, indetto da INARCASSA, pubblicato in data 11.03.2025 (Allegato 6), del Disciplinare di gara (Allegato 7) e del Capitolato speciale d’appalto della gara europea, a procedura aperta (G08618) (Allegato 8), per l’Affidamento dei servizi di pulizia, igienizzazione e prestazioni complementari per la Sede dell’Associazione in Roma, via Salaria 229, e per l’unità immobiliare di proprietà, ad uso foresteria, sita in Roma, Via Crescenzio 16, per un triennio – Codice gara: G08618 – CIG: B5F0E6A672, nella parte in cui consentono, in violazione di legge, direttamente o indirettamente, il ribasso del costo della manodopera non solo derivante da una più efficiente organizzazione aziendale ma anche “dall’applicazione di istituti contrattuali o normativi (p.es. sgravi contributivi)”;

4. di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ed ancorché conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Inarcassa – Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti e della Society Moderne Facility Management S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato l’11 marzo 2025, INARCASSA – Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti – (d’ora in poi INARCASSA) ha indetto una procedura aperta (codice G08618 – CIG B5F0E6A672) per l’affidamento triennale dei servizi di pulizia, igienizzazione e prestazioni complementari presso la propria sede di Roma e presso l’unità immobiliare ad uso foresteria di via Crescenzio 16, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il disciplinare di gara prevedeva la formulazione di un’offerta tecnica e di un’offerta economica mediante ribasso percentuale unico sull’importo a base d’asta. L’art. 3 del disciplinare consentiva che il ribasso fosse motivato, oltre che da una più efficiente organizzazione aziendale, anche «dall’applicazione di istituti contrattuali o normativi (p.es. sgravi contributivi)».

2. La procedura si è conclusa con la seduta n. 14 della Commissione giudicatrice, all’esito della quale la graduatoria finale ha visto classificarsi al primo posto Society Moderne Facility Management S.r.l. (punteggio totale: 89,03; punteggio tecnico: 51,87; punteggio economico: 26,07; importo offerto: € 651.880,10) e al secondo posto Gamba Service S.p.A. (punteggio totale: 88,47; punteggio tecnico: 52,63; punteggio economico: 24,72; importo offerto: € 657.954,17).

3. In sede di valutazione dell’offerta economica presentata da Society Moderne Facility Management S.r.l. (d’ora in poi anche “SMFM”), la Commissione ha rilevato che quest’ultima aveva dichiarato un costo della manodopera pari a € 440.142,86, inferiore di € 16.466,80 rispetto al costo stimato dalla stazione appaltante nel disciplinare (€ 456.609,66). La Commissione ha qualificato le giustificazioni allegate all’offerta – incentrate sui riferimenti alle tabelle ministeriali e sull’incidenza di IRAP e IRES – «generiche ed inidonee», attivando il sub-procedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 23 del disciplinare e dell’art. 110 del d. lgs. n. 36/2023.

4. Con richiesta trasmessa il 4 novembre 2025 SMFM è stata invitata a fornire un’«analitica illustrazione dei costi diretti ed indiretti»; all’esito della disamina da parte della Commissione dei giustificativi prodotti, ha fatto seguito il verbale del RUP del 28 novembre 2025, con cui è stata esclusa l’anomalia e si è concluso il procedimento con giudizio di congruità positivo.

5. Con provvedimento del Direttore Generale del 3 dicembre 2025, comunicato il 9 dicembre 2025, INARCASSA ha disposto l’aggiudicazione definitiva in favore di SMFM.

Con verbale del 16 dicembre 2025 è stato disposto l’avvio d’urgenza del servizio a far data dal 2 gennaio 2026. Il contratto è stato sottoscritto in forma digitale il 3 febbraio 2026.

6. Con l’odierno ricorso Gamba Service S.p.A. ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti connessi, articolando i seguenti motivi di gravame:

I. Illegittimità della lex specialis nella parte in cui consentiva il ribasso del costo della manodopera per effetto di sgravi normativi.

II. Vizi del verbale n. 14 e travisamento dei fatti.

III. Inidoneità delle giustificazioni rese in sede di anomalia.

IV. Insostenibilità tecnico-economica dell’offerta.

V. Illegittimità dell’aggiudicazione per offerta strutturalmente non conforme.

VI. Violazione dell’art. 41, comma 14, e dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, sulla base di una perizia tecnica di parte.

7. In sede cautelare, all’udienza camerale del 28 gennaio 2026, atteso che INARCASSA ha documentato l’avvio d’urgenza del servizio a decorrere dal 2 gennaio 2026 da parte di SMFM, si è proceduto al rinvio della trattazione alla pubblica udienza del 29 aprile 2026.

8. INARCASSA, una volta costituita in giudizio, ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del gravame per insindacabilità del giudizio tecnico-discrezionale di congruità reso dalla stazione appaltante, richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui la verifica di anomalia culmina in una valutazione «globale e sintetica» esente dal controllo giurisdizionale se non nei limiti della manifesta irragionevolezza. Nel merito, ha documentato la coerenza interna dei giustificativi di SMFM, producendo i calcoli analitici del RUP (monte ore annuale × costo medio orario per livello) e il verbale di congruità del 28 novembre 2025.

9. SMFM, a sua volta, con memorie difensive e di replica, ha documentato la correttezza contenutistica della propria offerta economica.

10. All’udienza pubblica del 29 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione, una volta verificata la compiutezza dell’istruttoria e la non necessità di disporre l’invocata verificazione né alcuna C.T.U.

11. In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso fondata sull’intervenuta stipulazione del contratto.

Come è pacifico in giurisprudenza, la stipulazione del contratto di appalto successiva all’aggiudicazione non determina improcedibilità del ricorso né fa venir meno l’interesse al subentro in capo al secondo classificato che abbia tempestivamente impugnato l’aggiudicazione.

Permane, dunque, l’interesse processuale a coltivare il gravame, sia ai fini dell’annullamento dell’aggiudicazione e del possibile subentro nel contratto, sia ai fini del risarcimento del danno per equivalente, in via gradata.

L’eccezione va pertanto respinta.

12. Non coglie nel segno neppure la diversa eccezione, articolata da entrambe le parti resistenti, di inammissibilità del sindacato giurisdizionale sul giudizio di anomalia. Come si dirà, la soglia del sindacato ammissibile non è determinabile in termini assoluti ma postula una verifica in concreto dell’iter logico-motivazionale seguito dall’amministrazione, che il Collegio è chiamato a compiere.

13. Il quadro normativo applicabile alla presente vicenda è costituito dagli artt. 41, comma 14, e 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), come parzialmente modificati dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (decreto correttivo).

L’art. 41, comma 14, dispone che «nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera … I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».

L’art. 110 disciplina il procedimento di verifica dell’anomalia, stabilendo che la stazione appaltante, anche avvalendosi del supporto della commissione giudicatrice, valuta la congruità, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte che appaiono anormalmente basse, richiedendo all’operatore le giustificazioni del caso. L’esito positivo o negativo della verifica costituisce esercizio di potere tecnico-discrezionale.

Il d.lgs. n. 209/2024, applicabile ratione temporis alla procedura de qua indetta in data 11 marzo 2025, non ha modificato la struttura del sub-procedimento di anomalia con riguardo ai profili qui rilevanti.

14. Con il primo motivo, la ricorrente censura l’art. 3 del disciplinare di gara nella parte in cui consente espressamente il ribasso del costo della manodopera che discende «dall’applicazione di istituti contrattuali o normativi (p.es. sgravi contributivi)», assumendo che tale previsione si ponga in diretto contrasto con il divieto di ribasso della manodopera sancito dall’art. 41, comma 14, del d. lgs. n. 36/2023.

Il motivo non merita accoglimento per le ragioni che seguono.

L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 ha introdotto nel nuovo codice dei contratti pubblici una previsione di assoluta novità rispetto al previgente quadro normativo: i costi della manodopera – determinati dalla stazione appaltante sulla base delle tabelle ministeriali del costo del lavoro – sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. La ratio legis è chiara: garantire che la competizione tra operatori economici non avvenga a detrimento dei livelli retributivi dei lavoratori e degli obblighi contributivi inderogabili.

La norma ammette una deroga: la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una «più efficiente organizzazione aziendale».

15. La previsione del disciplinare di gara che estende le causali ammesse del ribasso sulla manodopera anche «all’applicazione di istituti contrattuali o normativi (p.es. sgravi contributivi)» non si pone in contrasto diretto con il tenore letterale e la ratio dell’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023, dovendo essere verificata in concreto la correttezza dei costi della manodopera impiegata secondo l’offerta presentata in linea con il principio di libera iniziativa economica di cui all’art. 41 della Carta.

16. La ricorrente lamenta, in particolare, che la commissione giudicatrice, nel verbale n. 14, avrebbe commesso errori sia nello svolgimento del procedimento che nella valutazione dell’offerta economica di SMFM.

In particolare, si contesta:

– che la richiesta di chiarimenti sia stata trasmessa non dal R.U.P. – come previsto dall’art. 23 del disciplinare e dall’art. 110 del codice – ma dalla stessa commissione, e con il termine di quindici giorni anziché cinque;

– che la valutazione delle giustificazioni sia stata operata dal solo R.U.P. senza il supporto della Commissione, in violazione dell’art. 23 del disciplinare;

– che la formula di attribuzione del punteggio economico sia stata applicata in modo erroneo, in quanto all’offerta di SMFM – che aveva dichiarato un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante – è stato attribuito un punteggio di 26,07, superiore di 1,35 rispetto a quello di Gamba Service (24,72), la quale aveva invece rispettato integralmente il costo della manodopera stimato da INARCASSA.

17. Tale doglianza non merita accoglimento.

In proposito, deve rilevarsi che l’art. 110 del d. lgs. n. 36/2023 attribuisce la competenza alla richiesta di giustificazioni al R.U.P., con il supporto della commissione giudicatrice. La richiesta trasmessa il 4 novembre 2025 dalla commissione – come documenta la ricorrente – e non dal R.U.P. afferisce ad un vizio di natura meramente formale, che non ha determinato una concreta lesione del contraddittorio procedimentale né ha inciso sulla correttezza del risultato istruttorio.

Peraltro, il verbale del R.U.P. del 28 novembre 2025 ha operato una valutazione di anomalia che ha richiesto apprezzamenti tecnico-contabili di particolare complessità, i quali risultano analiticamente analizzati.

18. La ricorrente censura le giustificazioni rese da SMFM nel sub-procedimento di anomalia come «meramente generiche ed assertive», prive di analisi analitica dei costi, e contesta il giudizio di congruità espresso dal R.U.P. come affetto da difetto assoluto di istruttoria.

Il motivo è parimenti infondato.

Il Collegio osserva che il verbale del R.U.P. del 28 novembre 2025 opera una verifica puntuale degli elementi tecnico-contabili dell’offerta, posto che lo stesso ha verificato la coerenza del costo orario medio dichiarato (€ 14,06 per operatori di II livello; € 16,36 per operatori di III livello) con le tabelle ministeriali applicabili al CCNL K511 Multiservizi, inoltre, ha accertato la correttezza del calcolo moltiplicando il monte ore annuale per il costo orario, ottenendo € 135.369,70 all’anno e € 406.109,09 per il triennio, verificando la copertura degli aumenti contrattuali previsti sino al 2028 attraverso il plafond prudenziale di € 34.033,77, la percentuale di sostituzione del personale (16,6% anziché il 24,28% prudenzialmente dichiarato da SMFM, con conseguente riduzione del costo e incremento dell’utile atteso), nonché l’applicabilità della riduzione INAIL per possesso certificazione ISO 45001.

19. Sul punto, occorre richiamare il costante orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato – ribadito, da ultimo, con la sentenza, sez. V, n. 1012 del 9 febbraio 2026 e con la sentenza, sez. III, n. 5822 del 4 luglio 2025 – secondo cui «il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo».

Alla luce di tali principi, la verifica svolta dal RUP non appare affetta da manifesta irragionevolezza o da difetto istruttorio assoluto.

20. Le contestazioni della perizia di parte ricorrente, sebbene tecnicamente articolate, si risolvono in una diversa valorizzazione di singole voci di costo (tasso di sostituzione, trattamento dei dipendenti nn. 7-10, incidenza del TFR, ASIM ed Ente Bilaterale) che non sono idonee, nel loro complesso, a dimostrare l’inattendibilità complessiva dell’offerta, che è il solo parametro rilevante per travalicare i limiti del sindacato giurisdizionale sul giudizio di anomalia.

21. Con i motivi quarto, quinto e sesto, la ricorrente sostiene che l’offerta di SMFM sarebbe strutturalmente incompatibile con i costi del servizio in quanto:

– il costo reale della manodopera, ricalcolato dalla perizia di parte, ammonterebbe a € 490.164,01, superiore persino alla stima della stazione appaltante;

– il monte ore offerto nell’offerta tecnica (7.205,952 ore annue di operatori II livello e 2.080 ore annue di operatori III livello) renderebbe matematicamente impossibile sostenere l’offerta economica.

I motivi non meritano accoglimento, nei termini di seguito precisati.

Il ricalcolo operato dalla perizia di parte non è dotato di valore probatorio autonomo: come precisato dalla giurisprudenza civile e amministrativa – richiamata da entrambe le resistenti – la consulenza tecnica di parte è mera allegazione difensiva tecnica, priva di valore di prova (cfr. Cass. civ., sez. I, n. 5667/2025; Cons. Stato, sez. III, n. 1339/2026).

22. Il Collegio ritiene che la perizia di parte non sia idonea a dimostrare l’inattendibilità complessiva dell’offerta di SMFM.

In primo luogo, le contestazioni sulle voci TFR, ASIM ed Ente Bilaterale sono smentite dall’esistenza del plafond prudenziale di € 34.033,77, come documentato da INARCASSA e non efficacemente confutato dalla ricorrente.

In secondo luogo, la doglianza sul monte ore aggiuntivo si basa sull’erroneo presupposto che ogni ora premiale generi un costo pieno, mentre la flessibilità del personale part-time consente di distribuire le ore aggiuntive senza generare costi incrementali proporzionali.

23. In definitiva il ricorso deve essere respinto per tutte le ragioni innanzi illustrate.

24. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio alla luce della complessità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO