Sulla comunicazione di fine lavori e sulla prova dell’accesso agli incentivi ex L. 129/2010

N. 09786/2025REG.PROV.COLL.

N. 00088/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 88 del 2025, proposto dalla società Raggio di Puglia 2 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu e Jacopo Nardelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Orlando e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Orlando in Roma, via Sistina, n. 48;
il Ministero dello sviluppo economico, ora Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

della società Icim S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. III ter, n. 19022/2024, pubblicata il 29 ottobre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A. e del Ministero delle imprese e del made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e uditi per le parti gli avvocati Simone Cadeddu e Marco Orlando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Raggio di Puglia 2 s.r.l. (di seguito anche la società) impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso dalla medesima proposto avverso il provvedimento n. GSE/P20180099403 del 29 ottobre 2018, con il quale il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. (di seguito anche il Gestore o il GSE) ha ritenuto che l’impianto fotovoltaico denominato “Tartaglia Martino 5” non può fruire dei benefici di cui alla legge n. 129/2010 in quanto carente dei benefici cui è subordinato l’accesso, ammettendola contestualmente agli incentivi di cui al d.m. 5 maggio 2011 nella misura di 0,291 euro/kWh (a fronte di quella originariamente concessa pari a 0,346 euro/kWh) a partire dalla data di entrata in esercizio, nonché avverso ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresi gi ulteriori provvedimenti con i quali il Gestore medesimo ha respinto l’istanza di riesame prodotta dalla società e ha disposto il recupero degli incentivi ritenuti come indebitamente percepiti stabilendo, su istanza di parte, il relativo piano di rientro.

2. La società premette di essersi costituita nel 2008 e di aver richiesto in data 30 dicembre 2010 al GSE l’ammissione ai benefici previsti dalla legge n. 129/2010 in relazione all’impianto fotovoltaico innanzi indicato, dichiarando di aver concluso i relativi lavori di installazione alla data del 13 dicembre 2010 ed allegando a tal fine la relativa asseverazione; successivamente la società presentava al Gestore, in data 13 luglio 2011, la richiesta di riconoscimento delle tariffe incentivanti quale intervento non integrato architettonicamente secondo le previsioni di cui al d.m. 19 febbraio 2007 (Secondo Conto energia) ed alla citata legge n. 129/2010.

L’iter procedimentale si concludeva nell’ottobre 2011 con esito favorevole, di talché il Gestore ammetteva l’impianto agli incentivi in parola con una tariffa pari a euro 0,346/kWh, a fronte della quale veniva stipulata la relativa convenzione.

Il 19 ottobre 2016 il GSE comunicava alla società l’avvio di un procedimento di verifica, informandola che il successivo 24 ottobre 2016 avrebbe avuto luogo un sopralluogo presso l’impianto ad opera dei tecnici all’uopo incaricati della Icim S.p.A..

Nel corso delle relative operazioni veniva, tra l’altro, rilevato che:

– la società non aveva esibito documentazione attestante che l’impianto fosse “stato realizzato utilizzando componenti di nuova costruzione”;

– la D.I.A. n. 10/08 presentata al Comune di Apricena per la realizzazione dell’impianto riguardava un intervento di potenza nominale pari a 994,56 kW, mentre nella documentazione inviata al GSE veniva indicata una potenza dell’intervento pari a 775,20 kW;

– la comunicazione di fine lavori al Gestore di rete caricata dalla società sul portale UVI con protocollo del 21 ottobre 2016 recava un “timbro di accettazione consegna a mano del Gestore del 01 aprile 2016”;

– dal raffronto tra lo stato dei luoghi rilevato in sede di sopralluogo ed il dossier fotografico prodotto al GSE nel dicembre 2010 risultavano delle difformità per 4 delle 5 fotografie originariamente depositate dalla società in fase di qualifica; in particolare, come documentato con le fotografie allegate al verbale di sopralluogo: i) con riferimento all’interno della cabina ove sono alloggiati gli inverter, la fotografia del 2010 non raffigurerebbe “diversi cavi di colore verde e di colore grigio”, invece “visibili” nell’ottobre 2016 ed “alloggiati all’interno di una griglia/canalina passacavi al di sotto di quadri tecnici, oltre ad un collegamento della barra di terra differente (orizzontale invece che verticale) e rappresentante un numero inferiore di cavi ad essa collegata”; ii) con riferimento al “trasformatore MT”, la fotografia del 2010 riprodurrebbe “un componente privo di cavi di collegamento, mentre le foto ritraenti il campo fotovoltaico raffigurano connettori tra moduli fotovoltaici sconnessi”; iii) una delle foto, inoltre, risulterebbe “realizzata da un punto di scatto ove invece alla data odierna risultano presenti strutture e file di moduli”.

Nel medesimo contesto veniva, inoltre, precisato che “la documentazione esibita ad oggi dalla Società in merito a modifiche e sostituzioni, riguarda l’avvicendamento di 2 gruppi di misura dell’energia scambiata oltre che la sostituzione di moduli fotovoltaici”.

La società forniva le proprie osservazioni al Gestore, il quale le riteneva tuttavia inidonee a giustificare le irregolarità riscontrate e conseguentemente emetteva il provvedimento originariamente avversato in via principale, innanzi richiamato, con il quale riteneva l’impianto carente dei requisiti previsti per l’ammissione ai benefici di cui alla legge n. 129/2010 ma comunque in possesso dei requisiti per l’ammissione agli incentivi di cui al d.m. 5 maggio 2011 (Quarto Conto energia), che venivano contestualmente riconosciuti in misura di euro 0,291/kWh a partire dalla data di entrata in esercizio, provvedendo poi con successivi atti a recuperare mediante compensazione i maggiori importi precedentemente erogati.

Successivamente la società presentava un’istanza di riesame, che non veniva accolta dal Gestore, ed un’istanza di dilazione – questa accolta con la predisposizione di un piano di rientro –, precisando che comunque ciò non comportava acquiescenza ai provvedimenti emanati dal GSE

3. Di qui il ricorso in primo grado, integrato con motivi aggiunti in relazione alla reiezione dell’istanza di riesame ed al citato piano di rientro, che il T.a.r. respingeva ritenendo, in estrema sintesi, che:

– non vi fosse prova della tempestività, ai sensi dell’art. 1-septies della legge n. 129/2010, della comunicazione di fine lavori trasmessa al Gestore di rete, “che il Soggetto responsabile avrebbe potuto agevolmente procurarsi nei due anni intercorsi tra il verbale di verifica del 24/10/2016, che ne ha rilevato l’assenza, e l’impugnata determinazione del 29/10/2018 (…)”, ritenendo a tal fine che “Contrariamente a quanto sostiene la società, il timbro apposto in data 3/1/2010 presso l’Ufficio Accettazione Corrispondenza della sede di Bari di Enel Distribuzione S.p.A. non consente al Gestore di accertare ‘inequivocabilmente’ che il relativo adempimento comunicativo sia avvenuto entro il termine perentorio del 31/12/2010 (…)”;

– il soggetto responsabile non avesse adeguatamente assolto l’onere probatorio sul medesimo gravante in relazione alle difformità riscontrate in sede di sopralluogo, “limitandosi, genericamente, a rappresentare – in fase di verifica – ‘interventi manutentivi occorsi durante la gestione dell’impianto” senza fornirne prova; né a tal fine potrebbe riconoscersi valore di “prova privilegiata” all’asseverazione del tecnico abilitato a suo tempo prodotta dalla società, e ciò tenuto conto che le disposizioni di settore, per contro, “conferiscono – secondo la giurisprudenza – valenza probatoria privilegiata alla documentazione fotografica (…) Esigenza probatoria che la documentazione a contenuto meramente dichiarativo non è parimenti in grado di soddisfare (…)”;

– il provvedimento principalmente impugnato sarebbe immune dai vizi di istruttoria e di motivazione lamentati dalla ricorrente, non essendo peraltro richiesta una confutazione analitica delle osservazioni procedimentali avanzate dal privato;

– il provvedimento medesimo sarebbe parimenti immune dagli ulteriori profili di asserita illegittimità che la società contestava ritenendolo ascrivibile al genus dell’autotutela, di talché secondo la tesi della ricorrente sarebbe illegittimo in quanto sarebbe stato superato il termine (all’epoca) previsto dalla legge in diciotto mesi, il che concreterebbe, altresì, una lesione del principio del legittimo affidamento in ragione del tempo trascorso dall’originaria ammissione ai benefici;

– la rideterminazione degli incentivi mediante l’ammissione ai benefici di cui al Quarto Conto energia ben equivarrebbe alla decurtazione in alternativa alla decadenza – prevista per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2018 ed il 2 novembre 2019 nella misura compresa tra il 20% e l’80% in ragione dell’entità della violazione a seguito della modifica all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 a seguito della modifica operata dall’art. 1, comma 960, lett. a), della legge n. 205/2017 e successivamente ridotta nella misura compresa tra il 10% ed il 50% dall’art. 13-bis, comma 1, lett. b), del d.l. n. 101/2019, convertito con modificazioni dalla legge n. 128/2019 – dal momento che sarebbe stata disposta una riduzione della tariffa nella misura del 15,89% (euro 0,291/kWh) rispetto a quella originariamente riconosciuta, riduzione operata, quindi, in misura inferiore (e quindi più favorevole) a quella che la società avrebbe ottenuto qualora il GSE avesse applicato la decurtazione medesima nella misura minima del 20% stabilita in base alle disposizioni vigenti ratione temporis in tale ipotesi pervenendo all’ammissione all’incentivo nella misura, meno favorevole alla ricorrente, di euro 0,277/kWh;

– gli ulteriori provvedimenti impugnati in primo grado con motivi aggiunti sarebbero meramente consequenziali a quello principalmente avversato – ritenuto legittimo dal giudice di prime cure – e, quindi, non avrebbero di per sé autonoma efficacia lesiva.

4. La società impugna ora tale pronuncia, affidandosi ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

I. il giudice di prime cure avrebbe fatto erroneamente riferimento, nel caso di specie, ad un timbro apposto il 3 gennaio 2011 presso l’Ufficio Accettazione Corrispondenza di Enel Distribuzione S.p.A. che come tale non fornirebbe prova inequivoca della tempestiva spedizione della comunicazione di fine lavori al Gestore di rete, come previsto dalla disciplina di settore; secondo quanto affermato dall’appellante, tale questione non riguarderebbe, tuttavia, la vicenda oggetto della presente controversia, ma sarebbe invece riferita ad altri due analoghi contenziosi instaurati presso lo stesso T.a.r. Lazio dalla medesima società, per cui si sarebbe ingenerata una confusione in capo al giudice di prime cure; nel caso dell’impianto “Tartaglia Martino 5”, invece, l’Ufficio Accettazione Corrispondenza della sede di Bari di Enel Distribuzione S.p.A. risulterebbe aver apposto il timbro di ricezione il 5 (e non il 3) gennaio 2011 ed inoltre nel caso di specie la società sarebbe stata in grado di reperire presso il Gestore di rete – secondo quanto si evince dal ricorso introduttivo proposto in primo grado (pag. 10 del gravame) “all’inizio di dicembre 2018” – la ricevuta del corriere incaricato della consegna del documento, anch’essa timbrata da Enel Distribuzione S.p.A. lo stesso giorno 5 gennaio 2011, dalla quale si evincerebbe che l’invio sarebbe stato effettuato dalla Spagna già il 30 dicembre 2010, e quindi nei termini di legge; si tratterebbe in ogni caso di una contestazione meramente formale, che la stessa sentenza n. 2695/2021 della sez. IV del Consiglio di Stato avrebbe ritenuto tale in un caso analogo, dal momento che l’unica comunicazione nella fattispecie trasmessa in ritardo sarebbe in ipotesi quella inviata – come detto, tramite corriere – a Enel Distribuzione S.p.A., essendo per contro pacifica la tempestività dell’invio della comunicazione di fine lavori allo stesso GSE ed all’Amministrazione comunale che aveva rilasciato l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto; contrasterebbero, inoltre, con la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato – a tal fine indicata nell’atto di appello – le conclusioni del giudice di prime cure in ordine al criterio dell’onere della prova delle discrepanze rilevate in sede di sopralluogo, dal momento che graverebbe sul Gestore, ai sensi dell’art. 2697 c.c., l’onere di dimostrare l’effettività degli elementi fondativi della decadenza; sarebbe, per contro, asseritamente compatibile con l’esecuzione di interventi manutentivi eseguiti nel corso di un quinquennio la non corrispondenza dell’organizzazione interna della cabina inverter rappresentata dalle fotografie in sede di qualifica rispetto ai rilievi effettuati in corso di sopralluogo, dovendosi secondo l’appellante ritenere che le discrepanze relative a cavi e collegamenti in una delle cabine inverter sarebbero “pacificamente compatibili con l’esecuzione di intervenenti manutentivi nell’arco di oltre un quinquennio” e che la contestazione secondo la quale nelle fotografie prodotto in fase di qualifica il trasformatore MT sarebbe stato privo di cavi di collegamento “non signific[herebbe] affatto che il trasformatore MT fosse completamente scollegato, ma soltanto che uno dei sui componenti non lo fosse ed è del tutto plausibile che i cavi di collegamento rinvenuti dal GSE durante il sopralluogo siano stati aggiunti in un momento successivo, in occasione di un intervento di manutenzione”; inoltre, “anche la circostanza che nel 2016 sia stata rilevata la presenza di pannelli in un punto in cui non ce n’erano nel dicembre 2020 è tranquillamente spiegabile con l’esecuzione di interventi di manutenzione o di ottimizzazione delle prestazioni dell’Impianto (…)”; il Gestore si sarebbe, quindi, limitato a segnalare che lo stato dei luoghi era mutato “ma ciò non signific[erebbe] che esso fosse ‘per questo incompatibile con la conformità di quello originario alle previste indicazioni normative’ (…)”; né, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, sarebbe esigibile, in nome del principio di autoresponsabilità ed in assenza di una regola che codifichi a monte le ulteriori esigenze informative, che la società “fosse tenuta a dare comunicazione al GSE o comunque a tenere traccia documentale di qualunque intervento di manutenzione eseguito sull’Impianto da 31 dicembre 2010 in poi”; e ciò in considerazione del fatto che una volta ammesso l’impianto ai benefici graverebbe sul GSE l’onere di dimostrare la carenza dei requisiti previsti dalla disciplina di settore; la sentenza sarebbe quindi errata anche nella parte in cui ha ritenuto che il Gestore abbia evidenziato “in modo congruo” le ragioni per le quali l’impianto non avesse i requisiti per l’accesso ai benefici di cui alla legge n. 129/2010 e non fosse ragionevolmente esigibile “una motivazione maggiormente analitica”;

II. le conclusioni del giudice di prime cure sarebbero errate anche con riferimento alla doglianza con la quale la società aveva contestato in primo grado che il provvedimento del 2018 fosse da qualificare come annullamento in autotutela assunto in violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, e ciò sia per il superamento dei termini di legge all’uopo previsti, sia per l’assenza dell’indicazione delle sottese ragioni di interesse pubblico;

III. la pronuncia avversata sarebbe errata anche con riferimento al rigetto delle censure formulate in primo grado con motivi aggiunti, non avendo, tra l’altro, il T.a.r. asseritamente tenuto conto del “dato essenziale” relativo al deposito in primo grado, in particolare, della ricevuta del corriere tramite il quale la busta sarebbe stata spedita dalla Spagna il 30 dicembre 2010; in accoglimento dei primi due motivi di appello innanzi riepilogati dovrebbero, pertanto, essere annullati anche i provvedimenti successivi emanati dal Gestore, come innanzi richiamati, non essendo coerenti con la documentazione in atti.

5. Con memoria depositata il 21 ottobre 2025 la società, nel richiamare le argomentazioni svolte con l’atto di appello, insiste per l’accoglimento.

5.1. Il GSE con memoria depositata il 24 ottobre 2025 confuta le tesi di controparte e insiste per il rigetto.

5.2. La società ha replicato con memoria del 4 novembre 2025, ribadendo le proprie argomentazioni ed insistendo a sua volta per l’accoglimento.

6. All’udienza pubblica del 25 novembre 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato, per le ragioni e con le precisazioni più compiutamente di seguito illustrate.

7.1. Con riferimento al primo motivo si deve preliminarmente rilevare che, ai sensi dell’art. 1-septies del d.l. n. 105/2019, come modificato in sede di conversione dalla legge n. 129/2010, la comunicazione entro il 31 dicembre 2010 della “fine lavori” all’Amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, al GSE ed al Gestore di rete costituisce un adempimento necessario ai fini dell’ammissione ai benefici richiesti.

Tale comunicazione costituisce quindi un requisito sostanziale, la cui prova deve essere certa e documentata e non basata su mere presunzioni

Quanto alla sentenza n. 2695/2021 della sez. IV di questo Consiglio di Stato, evocata dall’appellante a sostegno della tesi secondo la quale detta comunicazione andrebbe intesa alla stregua di un mero adempimento formale e non potrebbe quindi condurre alla decadenza dai benefici – fermo restando che in quel caso diversamente da quanto oggetto di contestazione nella vicenda all’esame il difetto comunicativo riguardava l’Amministrazione locale competente al rilascio dell’autorizzazione – il Collegio ritiene di condividere, non avendo comunque ragione di discostarsene, il consolidato orientamento della sezione, secondo il quale la disciplina relativa agi incentivi, consistendo in una disciplina di favore per i soggetti interessati, è come tale soggetta a stretta interpretazione, come previsto anche dal diritto unionale oltre che dal nostro ordinamento giuridico (cfr., fra le più recenti, Cons, Stato, sez. II, n. 7885/2025, n. 7164/2025, n. 6820/2025, n. 6370/2025, n. 5979/2025 e n. 3813/2025).

Giova in proposito ricordare che “9.7 Per giurisprudenza costante (…) l’esecuzione degli adempimenti comunicativi previsti dalla norma in argomento ai fini dell’accesso al beneficio, che è onere dell’istante provare di avere posto in essere, lungi dal rappresentare una irragionevole formalità, costituisce piuttosto lineare verifica, da parte dell’Amministrazione, della sussistenza dei presupposti normativamente previsti ai fini dell’applicazione di un particolare e più favorevole regime di contributi solo temporaneamente rilevante, dovendosi in caso contrario applicare un regime diverso, che prevede contributi analoghi ma meno favorevoli riferiti alle medesime finalità (Cons. Stato, sez. II, 25 marzo 2022, n. 2195). 9.8 In altri termini, la norma pone, quale condizione e requisito di accesso agli incentivi non soltanto l’effettiva conclusione dei lavori entro la data del 31 dicembre 2010, ma anche l’intervenuto adempimento dell’onere formale di comunicazione della fine dei lavori all’Amministrazione competente e al Gestore della Rete, sicché l’omissione dello stesso – id est, la mancata comunicazione anche ad uno solo dei destinatari – nel termine perentorio del 31 dicembre 2010, riferita all’approntamento dell’impianto nella sua completezza, costituisce violazione di un obbligo di legge, che condiziona l’accesso agli incentivi. La fattispecie che si discosti da tale paradigma normativo, cioè, non consente l’erogazione degli incentivi e ne implica la decadenza (Cons. Stato, sez. II, 9 gennaio 2023, n. 22)” (così Cons, Stato, sez. II, n. 7105/2023; cfr. anche, sul punto, le più recenti pronunce, sempre della sezione, n. 7409/2025 e n. 3274/2025).

Ciò posto e venendo al dato fattuale, pur prendendo atto delle precisazioni riferite dall’appellante in ordine alla presumibile “confusione” verificatasi in primo grado con le ricevute di accettazione di analoghi documenti riferiti ad altre e diverse vicende contenziose pendenti innanzi al medesimo Tribunale, devono tuttavia essere svolte talune considerazioni ulteriori.

In primo luogo, non può non rilevarsi che detta ricevuta del corriere, indicata nel ricorso introduttivo innanzi al T.a.r. come ultima pagina del doc. 10, in realtà nella sua quasi interezza – ed in particolare nella parte presumibilmente compilata “a mano” – non risulta leggibile, di talché non è obiettivamente possibile confermare che da tale documento si evinca effettivamente che il plico, come sostenuto dalla società, fosse stato spedito il 30 dicembre 2010.

A ciò deve aggiungersi che in ogni caso, la società – come dalla stessa riferito in quella sede – era venuta in possesso di detto documento solo all’inizio di dicembre 2018, vale a dire in epoca successiva alla data di emanazione del provvedimento finale del GSE originariamente avversato in via principale, risalente al 29 ottobre 2018, di talché non si vede come il Gestore avrebbe potuto tenerne conto in sede procedimentale.

E a tal proposito giova richiamare quanto osservato dal giudice di prime cure, secondo cui il soggetto responsabile ha avuto a disposizione ben due anni tra il verbale di sopralluogo, risalente al 24 ottobre 2016, ed il provvedimento impugnato, del 29 ottobre 2018, per “procurarsi” la prova della trasmissione della comunicazione nei termini imposti dal citato art. 1-septies della legge n. 129/2010, dal momento che non v’è dubbio che su di esso gravi l’onere di provare la regolarità dei diversi adempimenti procedurali imposti dalla disciplina di settore ai fini dell’ammissione agli incentivi.

Ma anche laddove si ammettesse l’utilizzabilità di detto documento in sede giurisdizionale e quand’anche si volesse accogliere la tesi dell’appellante soprassedendo anche in ordine al fatto che non è materialmente possibile evincerne la data di spedizione a causa della sua obiettiva illeggibilità, ciò non sarebbe di per sé sufficiente a pervenire ad una decisione favorevole all’appellante, essendosi in presenza di un provvedimento plurimotivato e ritenendo in ogni caso il Collegio non meritevoli di accoglimento le censure relative alle discrepanze concernenti l’impianto rilevato in sede di sopralluogo.

Ed infatti in presenza di un provvedimento supportato da motivazione plurima, quale quello in questione, viene in evidenza il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale “quando il provvedimento amministrativo è assistito da più motivazioni distinte e autonome, ciascuna delle quali idonea a sorreggerlo, la legittimità anche di una sola di esse è sufficiente di per sé a supportare l’intero provvedimento, con la conseguenza che non assumono alcun rilievo le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali, poiché l’eventuale illegittimità di tali altre motivazioni non può comunque portare al suo annullamento” (cfr., ex pluribus e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, n. 8229/2025, nonché sez. II, n. 7774/2025 e n. 7659/2025; sez. IV, n. 7566/2025, e l’ulteriore, copiosa giurisprudenza ivi richiamata).

Giova, quindi, qui rilevare che il Collegio ritiene condivisibili le conclusioni del giudice di prime cure relative alle difformità dell’impianto riscontrate in sede di sopralluogo rispetto alle fotografie prodotte dalla società in sede di qualifica.

Non è revocabile in dubbio che il Gestore, come sostenuto dall’odierna appellante con il supporto di copiosa – e, vale rilevare, dal Collegio condivisa – giurisprudenza di questo Consiglio di Stato abbia l’onere di dimostrare l’effettività degli elementi posti a fondamento dei propri provvedimenti decadenziali; e ciò in disparte il fatto che in questo caso il GSE non ha a ben vedere disposto una decadenza in senso proprio o comunque integrale dai benefici, avendo piuttosto riqualificato i requisiti dell’impianto ammettendolo, come innanzi ricordato, ad una tariffa inferiore a quella originariamente riconosciuta.

E purtuttavia non può non rilevarsi come nella fattispecie il Gestore abbia in realtà adeguatamente adempiuto a tale onere probatorio (recte: motivazionale), indicando puntualmente nel provvedimento del 29 ottobre 2018 le ragioni a base delle proprie determinazioni, nel caso di specie supportate da dati di fatto e riscontri acquisiti in sede di sopralluogo fisico dell’impianto e opportunamente documentati con diverse fotografie riportate nel corpo stesso del relativo verbale; fotografie, vale rilevare, che comprovano una situazione di fatto non coincidente con quelle originariamente depositate dalla società, che, come correttamente ricordato dal primo giudice e come del resto affermato dalla sezione (cfr., sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 7881/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata), godono di “valenza probatoria privilegiata” e, in base alla disciplina di settore, “devono fornire una visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti, moduli inverter e trasformatori”.

E del resto l’odierna appellante, a ben vedere, non confuta la sussistenza in sé delle difformità contestate dal Gestore ma tenta di giustificarle in modo invero generico, sostenendo di aver “dato la propria più che plausibile spiegazione sulle discrepanze riscontrate sin dal primo momento in cui è stata interpellata nel corso del procedimento di verifica” affermando che “la modifica o la risistemazione di alcune componenti si è resa necessaria nell’ambito della normale attività di manutenzione dell’impianto, all’esito di ripetuti interventi sia di mera conservazione che di aggiornamento tecnologico”.

Ebbene, non può che convenirsi con quanto in proposito ritenuto dal giudice di prime cure, il quale, per un verso, ha rilevato che “l’asseverazione non può mai sostituire la prescritta documentazione fotografica – che costituisce prova oggettiva del tempestivo completamento dei lavori dell’impianto fotovoltaico – ma, al più, può assolvere una funzione meramente integrativa” e, per altro verso, ha ritenuto che “Al fatto che l’unica documentazione idonea ad attestare visivamente lo stato dei luoghi in epoca anteriore al termine previsto sia quella fotografica consegue l’incensurabilità del metodo utilizzato dal GSE in fase istruttoria – ai fini dell’adozione della determinazione impugnata – incentrato sul raffronto tra le fotografie inoltrate in sede di qualifica e lo stato dei luoghi rilevato in occasione della verifica in situ. Né il Soggetto Responsabile ha prodotto alcuna documentazione probatoria idonea a sostegno dell’asserzione che le difformità riscontrate dal confronto tra il materiale fotografico prodotto in fase di qualifica e lo stato dei luoghi al momento del sopralluogo siano dipesi da interventi manutentivi dovuti al passare del tempo. L’onere di provare il completamento dell’impianto mediante allegazione di un dossier fotografico non costituisce, del resto, superfluo formalismo burocratico, ma adempimento idoneo a provare oggettivamente l’effettiva conclusione dei lavori entro il termine prescritto. Tanto più che – conformemente all’All. 4 al DM 19/2/2007 – la documentazione fotografica è la fonte primaria della prova del requisito dell’accesso agli incentivi ex lege 129/2010”.

Al riguardo vale ricordare che, come affermato dalla giurisprudenza della sezione, “l’allegazione del dossier fotografico è necessaria per comprovare l’effettiva conclusione dei lavori entro il termine essenziale del 31 dicembre 2010, non essendo sufficiente a tal fine la dichiarazione di asseverazione di fine lavori, redatta dal tecnico abilitato, considerato che quest’ultima provenendo dalla parte interessata non può, all’evidenza, assumere una specifica rilevanza probatoria, ove non accompagnata da elementi oggettivamente idonei a dimostrare compiutamente la circostanza essenziale per l’attribuzione dei benefici (Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2019 n. 8803)” (Cons. Stato, sez. II, n. 7105/2023; in termini cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 7881/2025, n. 7409/2025 e n. 7070/2025).

Né può convenirsi con l’appellante laddove attribuisce al giudice di prime cure l’affermazione secondo la quale società sarebbe stata “tenuta a dare comunicazione al GSE o comunque a tenere traccia documentale di qualunque intervento di manutenzione eseguito sull’Impianto da 31 dicembre 2010 in poi”, così introducendo un obbligo ulteriore di adempimenti informativi a carico della società medesima, dal momento che la sentenza avversata si limita sul punto a rilevare, anche in questo caso condivisibilmente, che “Eventuali modifiche all’impianto, anche se dovute a necessitati interventi manutentivi, non escludono l’onere per il Soggetto Responsabile di dare prova, nel tempo, della sussistenza originaria dei requisiti di percezione degli incentivi, ponendo in essere attività – quali la conservazione della documentazione inerente tali modifiche – rispondenti a ordinari criteri di diligenza e da sottoporre all’attenzione del GSE nell’ambito di successivi controlli, espressamente previsti dalla disciplina di riferimento e di cui l’interessato è pienamente consapevole, potendo quindi apprestare ogni utile misura in vista di tale controlli, anche mediante una prudenziale comunicazione al GSE delle modifiche apportate”.

Si tratta, quindi, di un’affermazione che lo stesso giudice di prime cure a ben vedere non riconduce all’esistenza di una presunta “regola” ulteriore, riferendosi piuttosto a misure indicate come di “ordinaria diligenza” e di carattere “prudenziale”, che la società avrebbe potuto spontaneamente – e, per l’appunto, diligentemente – apprestare in vista di eventuali controlli da parte del Gestore.

E del resto sia consentito – sia pure in via del tutto incidentale – rilevare che la conservazione della documentazione relativa alle modifiche dell’impianto intervenute nel tempo, nella fattispecie solo genericamente indicate dalla società, dovrebbe effettivamente rientrare in un canone di ordinaria diligenza nell’ambito di un’attività imprenditoriale anche per finalità ulteriori (quali quelle di natura tecnico-organizzativa o anche di carattere fiscale), di talché deve ritenersi che non sarebbe dovuto risultare oltremodo complesso esibire detta documentazione al Gestore come giustificazione delle opere di manutenzione e di aggiornamento tecnologico della struttura, tenuto peraltro conto del fatto che tali difformità non solo erano state specificamente evidenziate già nel verbale redatto a seguito del sopralluogo, ma avevano anche costituito oggetto della richiesta di integrazioni formulata dal GSE con nota n. GSE/P20180034718 del 16 aprile 2018, residuando quindi un congruo lasso temporale rispetto al provvedimento finale originariamente avversato in via principale, emanato come detto il 29 ottobre 2018, il che ben avrebbe potuto consentire alla società di fornire sul punto elementi più specifici al GSE e di documentare opportunamente l’esecuzione delle opere di manutenzione e di aggiornamento tecnologico che, secondo quanto dalla stessa sostenuto, avrebbero causato le discrepanze poi rilevate in sede di verifica.

Corretto appare, inoltre, anche il richiamo operato dal giudice di prime cure al principio di autoresponsabilità in sede di richiesta di incentivi pubblici, dal momento che costituisce pacificamente onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a comprovare la sussistenza delle condizioni legittimanti l’ammissione ai benefici richiesti garantendo la completezza e la veridicità delle proprie dichiarazioni e della documentazione prodotta ed assumendosi il rischio di eventuali difformità, omissioni o irregolarità, dal momento che ricadono su di esso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., per tutte e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7887/2025, n. 7070/2025, n. 5619/2025 e n. 3813/2025).

Non si può, quindi, convenire con l’appellante laddove sostiene che una volta che l’impianto sia stato ammesso ai benefici graverebbe sul GSE l’onere di dimostrare la carenza dei requisiti previsti dalla disciplina di settore.

Al riguardo basterà ricordare che secondo l’orientamento della sezione, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, “il dato fondamentale da cui prendere le mosse è la considerazione in forza della quale non vi è stata alcuna definitiva ed irrevocabile concessione dei benefici in fase di qualifica dell’impianto. L’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 – nella versione applicabile ai casi previsti dal Secondo Conto Energia – è infatti inequivocabile nello stabilire che il definitivo riconoscimento degli incentivi è subordinato alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti. Il fondamento del provvedimento di decadenza dagli incentivi previsti dal cd. Secondo Conto Energia adottato dal GSE deve ravvisarsi, quindi, in un potere di accertamento circa la spettanza degli incentivi pubblici previsti, previa verifica di quanto dichiarato dal Soggetto Responsabile in sede procedimentale. Detto potere è immanente e di carattere doveroso, esercitabile nel corso dell’intera durata del relativo rapporto di incentivazione, in quanto intrinseco alla pendenza di una erogazione pubblica (…). Invero, l’originaria ammissione al beneficio costituisce solo una fase del relativo procedimento amministrativo. Si tratta di una fase priva di permanente stabilità, in quanto seguita da quella del prescritto controllo in ordine alle dichiarazioni rese e dalla verifica dell’impianto medesimo” (Cons. Stato, sez. II, n. 7881/2025, cit.).

Alla luce di quanto sin qui rilevato non può neanche condividersi l’assunto di parte appellante secondo il quale il GSE avrebbe dovuto motivare il provvedimento in forma maggiormente analitica, condividendosi, per contro, il giudizio di completezza e congruità dell’istruttoria condotta dal Gestore e della motivazione conseguentemente adottata in primo grado.

Il primo, invero articolato motivo è, quindi, infondato.

7.2. Alle medesime conclusioni si perviene con riferimento alla seconda doglianza, secondo la quale la sentenza avversata avrebbe errato nel non qualificare alla stregua di annullamento in autotutela il provvedimento originariamente avversato in primo grado in via principale, il che ne avrebbe determinato l’illegittimità per superamento dei termini e per l’asserita assenza di indicazione delle sottese ragioni di interesse pubblico.

È, infatti, ormai univoco l’orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio, in linea con i principi espressi dalla sentenza n. 18/2020 dell’Adunanza plenaria, che esclude che i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE ai sensi dell’art. 42, co. 3, d.lgs. 28/2011 siano riconducibili al paradigma sanzionatorio o dell’autotutela, costituendo espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo di natura doverosa ed esito vincolato, volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dal soggetto interessato in sede di richiesta di ammissione.

E ciò, per l’appunto, “in linea con i principi espressi dall’Adunanza plenaria nella sentenza 11 settembre 2020, n. 18, che ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto. La decadenza ha natura ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dall’erronea asseverazione della presenza di requisiti invece mancanti; si tratta di un atto vincolato, accertativo dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981; 6 giugno 2025, n. 4942; 22 maggio 2025, n. 4457; 21 marzo 2025, n. 2343)” (così Cons. Stato, sez. II, n. 7409/2025).

Ed ancora, come costantemente – e condivisibilmente – rilevato dalla sezione, “la decadenza – intesa come vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o, in taluni casi, ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio – costituisce un istituto che, pur presentando tratti comuni con il più ampio genus dell’autotutela, se ne differenzia per una serie di fattori, quali: i) l’espressa e specifica previsione legislativa, in assenza di una norma generale analoga all’art. 21-nonies l. n. 241/1990 che disciplini presupposti, condizioni ed effetti; ii) la tipologia del vizio, solitamente correlata alla falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese, alla violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio o al venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la prosecuzione del rapporto; iii) il carattere vincolato del potere, una volta accertata la sussistenza dei presupposti” (così Cons. Stato, sez. II, n. 7070/2025, cit.; cfr. anche, ex pluribus, fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7105/2025, n. 3825/2025, n. 3813/2025 e n. 3264/2025, nonché, anche per una compiuta disamina dell’iter evolutivo dell’istituto, Cons. Stato, sez. II, n. 7996/2025).

Ne consegue che solo nell’ipotesi – invero rara se non eccezionale – in cui il GSE proceda a riesaminare presupposti già accertati in sede di ammissione all’incentivazione senza che siano stati acquisiti nuovi elementi istruttori idonei a giustificare tale rivalutazione il provvedimento di decadenza deve essere ricondotto al paradigma dell’autotutela e quindi assoggettato ai relativi presupposti (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7070/2025 e n. 7069/2025).

Ad avviso del Collegio tale ipotesi non si riscontra nella vicenda oggetto del presente giudizio, poiché solo l’attività di controllo sul posto ha consentito di acquisire le rilevate e contestate discrepanze dell’impianto, vale a dire elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli valutati in sede di ammissione all’incentivazione, sicché nella fattispecie non si è in presenza di una mera rivalutazione di presupposti già accertati, bensì di un esame dell’istanza e della sua regolarità alla luce di un quadro istruttorio più ampio di quello disponibile fin dal principio, basato sugli elementi riferiti dalla società.

7.3. Infondato è anche il terzo motivo.

Rinviando a quanto già rilevato con riferimento alla valenza ai presenti fini della ricevuta del corriere incaricato della spedizione del plico contenente la comunicazione di fine lavori indirizzata al Gestore di rete, basterà al riguardo osservare che non sono suscettibili di accoglimento le censure di illegittimità derivata dei provvedimenti successivi e conseguenti al provvedimento del GSE dell’ottobre 2018, che ne costituisce il presupposto logico e giuridico e che, nei termini innanzi riportati, risulta immune dai vizi contestati.

8. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello è infondato e come tale deve essere respinto.

9. Le spese del presente grado di giudizio sono poste, come di regola, a carico della parte soccombente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla refusione a favore del Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IL SEGRETARIO