Sull’asseverazione del PEF: l’asseveratore attesta solo la tenuta complessiva del piano, la congruità dei singoli dati spetta all’ente concedente

N. 04667/2026REG.PROV.COLL.

N. 09247/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9247 del 2025, proposto da
Il Pentagramma Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pier Vettor Grimani e Francesco Martina, con domicilio eletto presso lo studio Pier Vettor Grimani in Venezia, Santa Croce 466/G;

contro

I Virtuosi Italiani Impresa Sociale s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Travi, Elena Travi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Istituto provinciale per l’Infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Orsoni e Paolo Brambilla, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio Orsoni in Roma, viale Parioli 180;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 1206/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di I Virtuosi Italiani Impresa Sociale s.r.l. e di Istituto provinciale per l’Infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il Cons. Sara Raffaella Molinaro;

Si dà atto che gli avvocati Pier Vettor Grimani, Giorgio Orsoni, Aldo Travi e Elena Travi hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la procedura per l’acquisizione di proposte progettuali “per l’affidamento in concessione di spazi interni alla Chiesa della Pietà ai fini della realizzazione di stagioni concertistiche e di eventi musicali, per il biennio 2024/2026 con una programmazione a partire dal 1° ottobre 2024 e fino al 30 settembre 2026, per la durata di 24 mesi eventualmente prorogabile per ulteriori 12 mesi”, indetta con avviso pubblico 5 luglio 2024 dall’Istituto provinciale per l’infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia (di seguito: “Istituto”).

2. Hanno partecipato alla procedura due operatori, I Virtuosi Italiani impresa sociale s.r.l. (di seguito: “Virtuosi”) e Il Pentagramma società cooperativa (di seguito: “Pentagramma”).

All’esito dei lavori della Commissione è risultata prima Pentagramma, con 80,06 punti, e seconda Virtuosi, con 7987 punti.

Con deliberazione 12 settembre 2024 il Consiglio di amministrazione dell’Istituto ha preso atto delle risultanze della gara e ha aggiudicato la concessione a Pentagramma.

3. Virtuosi ha impugnato:

– il verbale di deliberazione 12 settembre 2024, n. 21, del Consiglio di amministrazione dell’Istituto Provinciale per l’Infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia di aggiudicazione della procedura indetta dal medesimo Istituto per l’affidamento in concessione di spazi interni alla Chiesa della Pietà, ai fini della realizzazione di stagioni concertistiche ed eventi musicali per il biennio 2024-2026, alla soc. coop. Il Pentagramma;

– ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio e connesso, ivi compresi i verbali della Commissione giudicatrice e, precisamente, il verbale 12 agosto 2024, n. 1, e il verbale 13 agosto 2024, n. 2, di tale Commissione, con riferimento alla valutazione della proposta presentata da Il Pentagramma;

4. Pentagramma ha presentato ricorso incidentale avverso la deliberazione 12-9-2024, n. 21 con la quale il Consiglio di Amministrazione dell’Istituto Provinciale per l’Infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia ha aggiudicato a Il Pentagramma Società Cooperativa la concessione degli spazi interni alla Chiesa della Pietà, ai fini della realizzazione di stagioni concertistiche ed eventi musicali per il biennio 2024-2026, nonché ogni atto annesso, connesso o presupposto ivi compresi i verbali della Commissione Giudicatrice del 12-8-2024 e del 13-8-2024.

5. Il Tar Veneto, con sentenza 14 luglio 2025 n. 1206, ha accolto il ricorso principale e respinto il ricorso incidentale.

6. Pentagramma ha appellato la sentenza con ricorso n. 9247 del 2025.

7. Virtuosi ha presentato appello incidentale.

8. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituito l’Istituto provinciale per l’infanzia Santa Maria della Pietà di Venezia.

9. All’udienza del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. L’appello è fondato, nei termini di seguito esposti.

L’appello incidentale è infondato.

11. Si premette che il Tar, con la qui impugnata sentenza n. 1206 del 2025, ha accolto il primo motivo del ricorso di Virtuosi, annullando l’aggiudicazione a favore di Pentagramma, “con conseguente obbligo dell’Istituto di valutare, alla luce dei seri elementi rilevati da Virtuosi Italiani, l’effettiva “esclusività” nel senso sopra evidenziato della proposta della controinteressata”. E ciò in quanto parte ricorrente ha fornito in giudizio seri elementi in ordine alla “sostanziale sovrapponibilità delle proposte musicali della controinteressata presso la Chiesa della Pietà e presso la Chiesa del Vidal” dai quali si evince che “Gli stessi eventi, con la medesima proposta artistica, la medesima direzione artistica e i medesimi principali interpreti paiono infatti essere riproposti – spesso quasi in sequenza – in entrambe le sedi”.

L’Amministrazione ha quindi riesaminato l’offerta di Pentagramma e l’ha esclusa con delibera 24 ottobre 2025 n. 13 (impugnata in altro giudizio).

Detto provvedimento è stato adottato dall’Amministrazione in mera ottemperanza alla sentenza del Tar qui impugnata. Si legge infatti nella delibera che si prende “atto degli effetti della sentenza del TAR Veneto n. 1206/2025” e dei verbali di riesame della proposta di Pentagramma, nei quali si legge che la Commissione ha preso atto di quanto deciso nella sentenza, anche in merito all’interpretazione dell’art. 4 dell’avviso pubblico, riguardante il requisito di esclusività del progetto (così, in particolare, nel verbale n. 4 del 15 settembre 2025).

Per tale ragione l’adozione di detto provvedimento non produce effetti sulla persistenza dell’interesse alla decisione della presente controversia, considerato anche che, ai sensi dell’art. 336 comma 2 c.p.c., in base al quale “la riforma […] estende i suoi effetti ai provvedimenti e agli atti dipendenti dalla sentenza riformata” (Cons. St., sez. V, 25 ottobre 2024 n. 8534 e 19 gennaio 2024, n. 645). E ciò nei limiti in cui l’atto successivo, da un lato, non sarebbe stato essere adottato in mancanza della pronuncia e, dall’altro lato, è stato adottato in mera esecuzione della stessa, con la conseguenza che la sentenza ne costituisce il fondamento e l’unico presupposto.

Il ricorso è quindi procedibile in quanto la deliberazione è stata adottata in esecuzione alla sentenza.

12. Con il primo motivo l’appellante Pentagramma lamenta che:

– la nozione di esclusività non può essere intesa nel senso che non possano essere eseguite dall’affidataria musiche di Vivaldi in altri luoghi;

– la non esclusività della propria proposta è desunta dal Tar da eventi successivi, provati in giudizio da Virtuosi;

– contrariamente a quanto affermato dal Tar, era fatto notorio, anche alla Commissione giudicatrice, l’attività svolta nella chiesa di San Vidal da Pentagramma (così come in passato entrambe le contendenti sono risultate affidatarie della concessione qui controversa svolgendo anche attività altrove);

– la proposta è stata ideata con riferimento alla Chiesa di pietà, collaborando con l’Istituto Nazionale Antonio Vivaldi della Fondazione Cini con l’esecuzione di musiche inedite, un festival con la partecipazione dei migliori esecutori, un progetto didattico in collaborazione con il Conservatorio di Musica Benedetto Marcello di Venezia, un progetto multimediale in collaborazione con la Libreria Universitaria di Torino, la realizzazione di audio guide, un’attenzione internazionale (è stata giudicata la migliore dalla Commissione di gara);

– allega che “nella Chiesa di San Vidal non era previsto il repertorio vivaldiano di musica vocale, non vengono eseguiti pezzi inediti, non viene sviluppata alcuna collaborazione con altri enti né progetti speciali”.

12.1. Il motivo è fondato.

12.2. In base all’art. 4 dell’avviso pubblico “la proposta progettuale dovrà valorizzare l’unicità della tradizione musicale dell’antico Ospedale della Pietà, della figura del celebre violinista e compositore Antonio Vivaldi e del contesto storico di pregio. In considerazione di questi tre aspetti caratterizzanti e identitari, la progettualità dovrà essere ideata e realizzata in via esclusiva per la Chiesa della Pietà. Il concetto di esclusività deve intendersi nella più ampia accezione del termine e non si limita solo alla proposta artistica in sé, la quale deve essere ideata e realizzata in via specifica per la Chiesa della Pietà, ma si estende anche alla Direzione artistica e ai principali interpreti, che eseguiranno la programmazione artistico – musicale in attuazione della proposta progettuale che dovrà contribuire a rendere riconoscibile e a valorizzare l’Istituto e la sua tradizione musicale. La programmazione dovrà fornire puntuali riferimenti circa gli obiettivi culturali, il target dei possibili fruitori e l’articolazione temporale spaziale degli eventi musicali e dei concerti”.

Pertanto l’avviso richiede che il progetto presentato sia ideato e realizzato in via esclusiva per la Chiesa della Pietà e valorizzi l’unicità della tradizione musicale dell’antico Ospedale della Pietà, la figura del violinista e compositore Antonio Vivaldi e il contesto storico.

L’esclusività del progetto comprende non solo la proposta artistica, ma anche la direzione artistica, gli interpreti e la stessa programmazione.

Da un lato, quindi, non è richiesto che il proponente svolga la propria attività per la Chiesa della Pietà, essendo piuttosto prescritto che lo specifico progetto proposto sia ideato e realizzato per la Chiesa della Pietà.

Dall’altro lato, l’esclusività della proposta si misura su plurimi aspetti, sicché anche l’eventuale violazione della prescrizione richiede di considerare il complesso degli stessi.

Pertanto, la nozione di esclusività non può essere intesa nel senso che non possano essere eseguite dall’affidataria musiche di Vivaldi in altri luoghi.

Del resto, detta interpretazione della disposizione risponde alle esigenze imprenditoriali delle società partecipanti alla selezione, che risulterebbero invece oltremodo limitate da una diversa interpretazione della stessa.

Non risulta quindi decisiva la circostanza che Pentagramma, dopo avere ottenuto l’aggiudicazione, abbia svolto concerti anche presso altra Chiesa.

Gli elementi forniti da Virtuosi in ordine alla sovrapponibilità delle proposte musicali di Pentagramma presso la Chiesa della Pietà e presso la Chiesa del Vidal attestano detta circostanza, cioè che Pentagramma abbia svolto alcuni concerti aventi connotazioni analoghe a quelli compresi nel programma relativo alla Chiesa della Pietà.

Nondimeno non è provato che l’insieme delle proposte risulti replicato, posto che, fra l’altro, la documentazione prodotta riguarda un numero di concerti notevolmente inferiore rispetto a quelli programmati per la Chiesa della Pietà.

Peraltro, il progetto di Pentagramma si caratterizza anche per altri profili, che non attengono soltanto ai singoli concerti.

Pentagramma ha precisato al riguardo che il progetto dalla stessa presentato prevede “la collaborazione con l’Istituto Nazionale Antonio Vivaldi della Fondazione Cini con l’esecuzione di musiche inedite, un festival con la partecipazione dei migliori esecutori, un progetto didattico in col-laborazione con il Conservatorio di Musica Benedetto Marcello di Venezia, un progetto multimediale in collaborazione con la Libreria Universitaria di Torino, la realizzazione di audio guide”.

La documentazione prodotta assume quindi una valenza relativa, a fronte dell’articolato e complessivo progetto proposto da Pentagramma.

Pertanto non è comprovato il mancato rispetto dell’esclusività della proposta quanto all’intera e complessiva programmazione oggetto della proposta di Pentagramma.

Si aggiunge che quanto successo in fase esecutiva può essere eventualmente fatto valere in tale sede. Virtuosi, infatti, ha espressamente riferito quanto emerso in asserita violazione della clausola di esclusività, da intendersi nel senso sopra richiamato, alla fase “dopo l’aggiudicazione della procedura e la concessione degli spazi nella Chiesa della Pietà” (punto 2.e della memoria 9 gennaio 2026)

Neppure può affermarsi che, in sede di gara, l’Istituto non fosse al corrente dell’attività svolta da Pentagramma in altre sedi.

Infatti, nella relazione sulle precedenti esperienze, presentata da Pentagramma, si dà atto che questa svolge concerti a San Vidal e anche in altri luoghi dal 2004 (senza precisare cosa farà in futuro ma dando conto di un rapporto continuativo e noto). Nella relazione sulla struttura organizzativa si rappresenta che la società ha una stabile struttura organizzativa operante presso la Chiesa di San Vidal, il Museo della musica e altre chiese. Nella relazione metodologica si dice che Pentagramma utilizzerà gli spazi di varie chiese, fra le quali San Vidal, per pubblicizzare gli eventi svolti nella Chiesa della Pietà, e che vi saranno collaborazioni con numerose strutture.

Pertanto non può ritenersi che l’Istituto non sia stato posto nelle condizioni di valutare l’effettivo rispetto della prescrizione di esclusività contenuta nell’art. 4 dell’avviso. Del resto, anche a ritenere che quanto appreso non fosse esaustivo, l’Istituto, se avesse ritenuto rilevanti i predetti fatti, avrebbe potuto approfondire.

13. Il motivo deve quindi essere accolto, con conseguente riforma della sentenza.

14. Prima di prendere in considerazione i motivi di appello con i quali Pentagramma ha impugnato la decisione di infondatezza del ricorso incidentale dalla stessa presentato al Tar, deve essere scrutinato l’appello incidentale, con il quale Pentagramma ha censurato la decisione di infondatezza del secondo motivo contenuto nel ricorso introduttivo.

15. Con l’appello incidentale Virtuosi ha quindi censurato sul punto la sentenza, riformulando la doglianza contenuta nel secondo motivo contenuto nel ricorso introduttivo.

Con la doglianza Virtuosi ha sostenuto che Pentagramma avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura per violazione dell’art. 5 dell’avviso, in quanto l’asseveratore del PEF avrebbe dichiarato di non aver verificato la congruità e la veridicità dei dati riportati e si sarebbe quindi limitato a controllare la correttezza dei conteggi.

15.1. L’art. 5 lett. c) dell’avviso pubblico richiede che la proposta di ciascun concorrente sia corredata da un “piano di sostenibilità economico finanziaria dell’intera proposta progettuale, contenente l’asseverazione da parte di un professionista abilitato, iscritto in apposito albo, ovvero da Istituto o altro soggetto giuridico abilitato”.

Non è contestato che il PEF sia stato asseverato.

Virtuosi ha censurato che l’asseveratore abbia precisato che, rispetto alla proposta di Pentagramma, “ipotesi, dati e documentazione relativi al PEF, i costi di gestione e gli investimenti […] non sono stati sottoposti ad alcuna verifica di congruità”, con la conseguenza che l’asseveratore non ha assunto responsabilità in ordine alla “adeguatezza e correttezza delle ipotesi e dei dati suddetti e dei documenti presentati al riguardo, nonché, più in generale, di qualsiasi altra informazione ricevuta ai fini della redazione del presente documento”.

Senonché il valore della relativa certificazione non può essere disconosciuto per il tramite delle precisazioni dall’asseveratore all’incombente, anche considerando che l’appellante non ha dimostrato profili specifici di criticità del PEF.

L’asseverazione qui controversa è stata elaborata considerando l’ammontare complessivo degli investimenti, il tempo previsto di esecuzione degli stessi e la dinamica di ammortamento, la durata della concessione dal 1° ottobre 2024 al 30 settembre 2026, la struttura finanziaria prevista, la struttura dei costi e dei ricavi e i conseguenti flussi di cassa, nonché la capacità del PEF di generare flussi di cassa positivi (così si legge nella stessa).

Ciò è conforme a quanto esplicitato con l’art. 96 comma 4 del d.P.R: n. 207 del 2010, in base al quale l’asseverazione consiste nella “valutazione degli elementi economici e finanziari, quali costi e ricavi del progetto e composizione delle fonti di finanziamento, e nella verifica della capacità del piano di generare flussi di cassa positivi e della congruenza dei dati con la bozza di convenzione”.

La disposizione, pur abrogata, contiene l’indicazione dell’onere assunto dal revisore in sede di asseverazione.

L’asseveratore attesta la correttezza e la congruità delle poste utilizzate per l’elaborazione del PEF e fornisce una positiva valutazione sugli elementi economici (costi e ricavi del progetto) e finanziari (composizione delle fonti di finanziamento) verificandone l’equilibrio in relazione ai flussi di cassa generati dal progetto, sulla base delle stime fornite dall’impresa (Cons. St., sez. V, 8 febbraio 2011 n. 843).

Pertanto, l’asseverazione è finalizzata a esaminare e verificare la sostenibilità della struttura finanziaria del progetto nel suo complesso, non, salvo casi di evidente criticità, a effettuare una verifica sulla congruità dei singoli dati elaborati dall’operatore e riportati nel PEF, che viene valutato dall’ente concedente (“le valutazioni circa la sostenibilità del PEF e dell’offerta rientrano in un ambito di valutazione tecnica riservato all’amministrazione concedente”, così Cons. St., sez. V, 30 gennaio 2023 n. 1042).

Il tema è già stato trattato dalla Sezione in termini analoghi, rispetto a un’asseverazione mancante della verifica “della congruenza dei dati con la bozza di convenzione”, ritenendo che “il valore della relativa certificazione non può essere disconosciuto per il tramite delle precisazioni da questo apportate all’incombente, in quanto l’asseverazione, consistendo ai sensi dell’art. 96 comma 4 del d.P.R. 207/2010 nella “valutazione degli elementi economici e finanziari, quali costi e ricavi del progetto e composizione delle fonti di finanziamento, e nella verifica della capacità del piano di generare flussi di cassa positivi e della congruenza dei dati con la bozza di convenzione”, è finalizzata a esaminare e verificare la sostenibilità della struttura finanziaria del progetto, e non a effettuare una verifica sulla congruità dei singoli dati riportati nel Pef” (Cons. St., sez. V, 3 agosto 2023 n. 7499).

Né vi è dimostrazione che nel caso qui controverso il PEF sia affetto da gravi carenze, non riscontrate in sede di asseverazione.

15.2. L’appello incidentale è quindi infondato. Né vi sono i presupposti per avviare un’indagine istruttoria sul punto, atteso che la censura non contiene appunti specifici al contenuto del PEF.

16. Quanto sopra deciso comporta la reiezione del ricorso introduttivo.

Ciò esime il Collegio dallo scrutinio degli ulteriori motivi di appello, con i quali Pentagramma ha riproposto i motivi del ricorso incidentale dalla stessa presentato, ritenuti infondati dal Tar.

Infatti, la reiezione del ricorso introduttivo presentato da Virtuosi fa venir meno l’interesse di Pentagramma allo scrutinio del ricorso incidentale, in quanto dalla stessa presentato al fine di rilevare la illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui non hanno proceduto alla esclusione dal procedimento della proposta dei Virtuosi “in caso di ritenuta fondatezza del ricorso principale”.

17. In conclusione, l’appello principale è fondato nei termini di cui in motivazione e l’appello incidentale è infondato e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso introduttivo e dichiarato improcedibile il ricorso incidentale.

18. La novità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello di Pentagramma soc. coop. e respinge l’appello de I Virtuosi Italiani Impresa Sociale s.r.l. e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo e dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

IL SEGRETARIO