Accesso documentale difensivo e recesso in periodo di prova del dipendente comunale

N. 00348/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00187/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2026, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Quagliaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Udine, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elda Massari, Massimo Bisiach e Alessandro Pampagnin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;
del signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– della nota prot. 0052594/2026 del 26 marzo 2026;

– della nota prot. 0059805/2026 del 9 aprile 2026;

– della nota prot. 0055799/2026 del 1° aprile 2026;

– della nota prot. 0054084/2026 del 30 marzo 2026

con le quali il Comune di Udine ha rigettato altrettante istanze di accesso ai documenti inerenti alla motivazione dell’atto risolutivo del rapporto di lavoro inter partes.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero e del Comune;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2026 il dott. Daniele Busico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con contratto stipulato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000, il Comune di Udine, in data 10 ottobre 2025, ha assunto alle proprie dipendenze il ricorrente, attribuendogli l’incarico dirigenziale di Comandante del Servizio di Polizia Locale, con contestuale sottoposizione a periodo di prova semestrale ai sensi dell’art. 15 del contratto collettivo di riferimento.

2. In data 24 febbraio 2026 il Comune ha comunicato al ricorrente il recesso dal rapporto di lavoro per mancato superamento del periodo di prova, allegando la relazione predisposta dalla Segreteria Generale, nella quale gli addebiti posti a fondamento del recesso sono stati sinteticamente individuati:

a) nelle dichiarazioni rese alla stampa il 20 gennaio 2026, a margine del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, in ordine alla disponibilità di dispositivi metal detector, ritenute lesive delle prerogative politiche dell’Assessore di riferimento;

b) nella richiesta di qualificare come missione, anziché come ferie, la partecipazione, nei giorni 13 e 14 novembre 2025, al Forum Nazionale della Polizia Locale di Pescantina;

c) nelle dichiarazioni rese alla stampa in data 12 ottobre 2025 circa l’intenzione di implementare la dotazione organica e strumentale del Comando, ritenute espressione di un’indebita invasione delle prerogative di indirizzo politico.

3. Ricevuta la relazione posta a fondamento del recesso, il ricorrente ha presentato al Comune otto distinte istanze di accesso documentale. Quattro di esse esulano dal presente giudizio; le restanti quattro sono state rigettate con gli atti oggi impugnati:

a) con nota prot. n. 52594/2026 del 26 marzo 2026 il Comune ha respinto l’istanza volta a ottenere copia della comunicazione scritta che il Prefetto di Udine avrebbe inoltrato al Sindaco in merito alle dichiarazioni rese dal ricorrente il 20 gennaio 2026, sul rilievo che la relazione posta a base del recesso non menziona detta comunicazione e che, pertanto, difetterebbe l’interesse diretto, concreto e attuale di cui alla l. n. 241 del 1990;

b) con nota prot. n. 54084/2026 del 30 marzo 2026 il Comune ha respinto l’istanza volta a ottenere gli obiettivi assegnati al ricorrente quale dirigente dal 10 ottobre 2025 al 24 febbraio 2026, sul rilievo che il mancato raggiungimento di essi non risulterebbe tra gli addebiti formalizzati nella relazione;

c) con nota prot. n. 55799/2026 del primo aprile 2026 il Comune ha respinto l’istanza volta a ottenere la dotazione organica del Corpo di Polizia Locale al 10 ottobre 2025 e i provvedimenti di assegnazione di quattro operatori agli uffici della Procura della Repubblica di Udine, ritenendo tali documenti estranei al perimetro degli addebiti contestati;

d) con nota prot. n. 59805/2026 del 9 aprile 2026 il Comune ha respinto l’istanza volta a ottenere i fogli di missione e i titoli autorizzativi che avrebbero legittimato il dott. -OMISSIS-, precedente Comandante del Corpo, a partecipare ai Forum Nazionali della Polizia Locale di Pescantina negli anni dal 2019 al 2024, sul rilievo dell’assenza di un nesso di strumentalità con le contestazioni mosse al ricorrente.

4. Con ricorso notificato il 27 aprile 2026 e depositato il successivo giorno 6 maggio il ricorrente ha impugnato i quattro dinieghi, chiedendone l’annullamento e la declaratoria del proprio diritto all’ostensione dei documenti richiesti, deducendo un unico motivo di violazione dell’art. 24 Cost., degli artt. 22 e 24 della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 9 del d.P.R. n. 184 del 2006, ed eccesso di potere per vizio procedimentale e illogicità.

5. Il Comune e il Ministero si sono costituiti in giudizio in resistenza al ricorso.

6. Alla camera di consiglio del 17 luglio 2026 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso è fondato e deve essere accolto, nei termini di seguito precisati.

8. L’accesso documentale c.d. difensivo, disciplinato dall’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990 (in disparte l’eventuale concorrenza con l’interesse di terzi in ordine alla riservatezza delle informazioni e dei dati contenuti nel documento di cui viene chiesta l’ostensione) conosce l’unico limite della strumentalità dell’istanza per la cura e la difesa in giudizio degli interessi giuridicamente rilevanti di colui il quale ha richiesto l’ostensione e, come precisato in giurisprudenza (ex multis, C.G.A.R.S., n. 544/2024) se, da un lato, “si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, (…), poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”, dall’altro è pur vero che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 cod.proc.amm. “non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990” (Cons. di Stato, Ad. Plen., n. 4/2021).

9. Nel caso di specie, parte ricorrente ha ampiamente dedotto le esigenze difensive alla soddisfazione delle quali è strumentale l’istanza di accesso respinta dal Comune di Udine, l’ostensione dei documenti richiesti essendo funzionale, all’impugnazione del recesso intimato dall’Ammirazione per il mancato superamento del periodo di prova.

Deve conseguentemente escludersi che il Comune di Udine potesse legittimamente respingere le quattro istanze in discussione sul rilievo, comune a tutti i dinieghi, della mancata esplicitazione, da parte del ricorrente, della specifica situazione finale (reintegra, risarcimento, contestazione per motivi estranei al patto di prova o per finalità discriminatorie) che egli avrebbe inteso perseguire dinanzi al giudice del lavoro. Invero tutte le istanze recavano l’espressa indicazione dell’interesse ad “assicurare il diritto alla difesa legale” avverso il recesso dal rapporto di lavoro comunicato il 24 febbraio 2026, e ciascuna di esse individuava puntualmente il collegamento tra il documento richiesto e uno specifico passaggio della relazione posta a fondamento di tale provvedimento. Tale allegazione, per le ragioni sopra esposte, era pienamente sufficiente ad assolvere l’onere motivazionale gravante sull’istante, senza che fosse necessaria l’ulteriore specificazione pretesa dal Comune, la quale attiene, semmai, alla successiva fase del giudizio dinanzi al giudice del lavoro.

Né può in contrario deporre la circostanza, valorizzata dal Comune, per cui il recesso in periodo di prova richiederebbe, per essere utilmente contestato, la dimostrazione che le relative ragioni siano estranee al patto di prova ovvero sorrette da finalità discriminatorie o comunque illecite (pag. 5 della memoria difensiva depositata in giudizio dal Comune il 29 maggio 2026): costituendo tale, per stessa allegazione del Comune, il thema decidendum del giudizio che il ricorrente intende instaurare, ne discende semmai l’ulteriore conferma della pertinenza della documentazione richiesta, specificamente diretta a fare luce sul contesto e sulle ragioni sottese ai singoli addebiti posti a fondamento del recesso, ossia proprio sugli elementi rilevanti ai fini della prospettata azione.

5. Sotto altro e concorrente profilo, deve disattendersi anche il rilievo per cui la pluralità di istanze presentate dal ricorrente (otto in totale, di cui quattro qui in discussione) integrerebbe un comportamento connotato da aspetti emulativi. Il Comune stesso ha escluso che si tratti di una “richiesta massiva” sanzionabile con l’inammissibilità (Cons. di Stato, Ad. plen., n. 10 del 2020); e, del resto, ciascuna delle istanze in esame ha ad oggetto un documento specificamente individuato e riferito a uno dei singoli addebiti contenuti nella relazione posta a fondamento del recesso, sicché non è ravvisabile alcun profilo di genericità o di ricognizione esplorativa.

10. Esaminando distintamente le quattro istanze, il Collegio osserva quanto segue.

10.1. Quanto alla nota prot. n. 52594/2026 del 26 marzo 2026 (comunicazione del Prefetto al Sindaco), l’istanza risultava motivata sotto un duplice, concorrente profilo: da un lato, la connessione con le dichiarazioni rese dal ricorrente il 20 gennaio 2026, che formano proprio l’oggetto del primo addebito contenuto nella relazione; dall’altro, l’esigenza di fare chiarezza sulla asserita “incompatibilità istituzionale”.

L’obiezione comunale che la relazione posta a fondamento del recesso non menziona la nota del Prefetto non coglie nel segno: il documento richiesto attiene infatti al medesimo episodio storico – le dichiarazioni rese dal ricorrente il 20 gennaio 2026 a margine del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica – posto a fondamento del primo addebito contestato, sicché la sua conoscenza risulta oggettivamente idonea a consentire al ricorrente di ricostruire compiutamente il contesto in cui tali dichiarazioni furono rese e recepite dagli organi istituzionali coinvolti, a prescindere dalla circostanza che il documento non sia stato espressamente richiamato nella relazione.

Quanto al secondo profilo, ove il ricorrente intenda – come dedotto dallo stesso Comune – contestare il recesso deducendone l’estraneità al patto di prova ovvero la sottesa finalità discriminatoria o comunque illecita, la conoscenza delle ragioni del rilevato “imbarazzo istituzionale” e il contesto della reputata “indebita invasione delle prerogative di indirizzo politico” assume un rilievo diretto e non equivoco, potendo confermare o escludere che il recesso sia stato motivato, in tutto o in parte, da fattori estranei all’effettiva valutazione professionale del ricorrente nel periodo di prova.

10.2. Quanto alla nota prot. n. 54084/2026 del 30 marzo 2026 (obiettivi dirigenziali), l’inerenza del documento al rapporto di lavoro risolto è, in radice, incontestabile. Gli obiettivi assegnati al dirigente costituiscono infatti il parametro necessario di riferimento per l’apprezzamento delle capacità professionali dimostrate nel periodo di prova: ne consegue che, essendo il recesso motivato con il mancato conseguimento delle capacità attese, il ricorrente vanta un interesse concreto e attuale alla conoscenza degli obiettivi assegnatigli, quale parametro imprescindibile per verificare, anche in sede giudiziale, la fondatezza dell’addebito mossogli. Né rileva, in senso contrario, che il mancato raggiungimento degli obiettivi non sia stato espressamente richiamato tra gli addebiti, conservando comunque il documento un’autonoma e pregnante rilevanza ai fini della ricostruzione del quadro complessivo delle valutazioni operate dall’Amministrazione datrice di lavoro.

10.3. Quanto alla nota prot. n. 55799/2026 del primo aprile 2026 (dotazione organica e assegnazione di operatori alla Procura della Repubblica), il terzo addebito contestato al ricorrente attiene proprio alle dichiarazioni rese, sin dai primi giorni di insediamento, circa l’intenzione di implementare la dotazione organica del Corpo. Se è vero che, come eccepito dal Comune, la contestazione riguarda le modalità – l’assenza di previo confronto istituzionale – e non il merito di tali dichiarazioni, tuttavia la consistenza effettiva della dotazione organica al momento dell’insediamento del ricorrente costituisce un elemento di fatto non estraneo alla ricostruzione del contesto in cui le dichiarazioni contestate furono rese, potendo incidere sulla valutazione di ragionevolezza e proporzionalità dell’addebito mosso. Analoghe considerazioni valgono per i provvedimenti di assegnazione di operatori agli uffici della Procura della Repubblica, direttamente collegati, per quanto emerge dagli atti, alla medesima tematica della consistenza e dell’impiego del personale del Corpo.

10.4. Quanto alla nota prot. n. 59805/2026 del 9 aprile 2026 (fogli di missione del dott. -OMISSIS-), il secondo addebito contestato al ricorrente riguarda la richiesta di qualificare come missione la partecipazione al Forum Nazionale della Polizia Locale di Pescantina nei giorni 13 e 14 novembre 2025. L’istanza di accesso ai titoli autorizzativi che hanno legittimato, in analoghe occasioni negli anni precedenti, la partecipazione al medesimo evento del precedente Comandante del Corpo risulta funzionale a verificare l’eventuale non uniforme applicazione, da parte dell’Amministrazione, dei criteri di riconoscimento della missione per la partecipazione a iniziative formative del medesimo genere, elemento di sicuro rilievo ove il ricorrente intenda dedurre, nella sede opportuna, un trattamento discriminatorio o comunque non giustificato rispetto a quello riservato al proprio predecessore nel medesimo incarico. Il rilievo del Comune, secondo cui i titoli di missione di un soggetto terzo non presenterebbero alcun collegamento con le specifiche contestazioni mosse al ricorrente, non tiene conto che è proprio il raffronto con la posizione del terzo a costituire l’oggetto dell’accertamento che il ricorrente intende svolgere.

11. In definitiva, tutte le istanze di accesso oggetto del presente giudizio recavano un’adeguata esplicitazione dell’interesse perseguito e un collegamento non generico con la situazione giuridica che il ricorrente intende curare e difendere dinanzi al giudice del lavoro, sicché i quattro dinieghi impugnati, fondati sull’erroneo presupposto dell’insussistenza di tale collegamento, sono illegittimi e vanno annullati, con conseguente declaratoria del diritto del ricorrente all’ostensione della documentazione richiesta.

In conseguenza dell’accoglimento del ricorso, il Comune di Udine deve essere condannato a esibire al ricorrente, entro il termine di venti giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, se anteriore, la seguente documentazione:

a) copia della comunicazione scritta indirizzata dal Prefetto di Udine al Sindaco di Udine in relazione alle dichiarazioni rese dal ricorrente il 20 gennaio 2026 a margine del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica;

b) copia degli obiettivi assegnati al ricorrente quale dirigente del Servizio di Polizia Locale dal 10 ottobre 2025 al 24 febbraio 2026, nonché dell’atto o della nota con cui gli stessi sono stati trasmessi;

c) copia della dotazione organica del Corpo di Polizia Locale di Udine alla data del 10 ottobre 2025, con indicazione della qualifica del personale dipendente, e copia dei provvedimenti di assegnazione di quattro operatori, alla medesima data, agli uffici della Procura della Repubblica di Udine;

d) copia dei fogli di missione e dei titoli autorizzativi che hanno legittimato il dott. -OMISSIS- a partecipare ai Forum Nazionali della Polizia Locale di Pescantina nei giorni 14 e 15 novembre 2024, 16 e 17 novembre 2023, 17 e 18 novembre 2022, 18 e 19 novembre 2021 e 14 e 15 novembre 2019, con indicazione delle eventuali annualità in cui la partecipazione non ebbe luogo.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico del Comune di Udine e in favore del ricorrente. Le stesse possono essere compensate nei confronti del Ministero dell’Interno, che non ha svolto difese di merito, e del controinteressato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

a) annulla le note del Comune di Udine prot. n. 52594/2026 del 26 marzo 2026, prot. n. 54084/2026 del 30 marzo 2026, prot. n. 55799/2026 del 1° aprile 2026 e prot. n. 59805/2026 del 9 aprile 2026;

b) ordina al Comune di Udine ostendere al ricorrente, entro il termine di venti giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, se anteriore, la documentazione specificata al punto 11 della motivazione;

c) condanna il Comune di Udine al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di lite, che liquida in € 2.000, oltre accessori e oltre al rimborso del contributo unificato nella misura di quanto versato; compensa le spese nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e gli altri soggetti comunque citati.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi’, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Daniele Busico, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO