Accesso agli atti nei contratti pubblici: rito super-accelerato, divieto di unificazione dei riti e onere della prova sul know-how

N. 01565/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01014/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1014 del 2026, proposto da
Miorelli Service s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Torino, in persona della Rettrice pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Gastaldi, Rossella Barbagallo e Beatrice Sciolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pilò s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con Punto Pulizia s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Sandor Del Fabro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della Determinazione n. 0439241 del 10 giugno 2026 con cui l’Università ha aggiudicato al RTI composto da Pilò e Punto Pulizia i “servizi di portierato, di supporto ai servizi logistici e ai servizi ICT e audio-video presso le sedi universitarie”, nella parte in cui ha disposto di rendere disponibile l’offerta tecnica del RTI aggiudicatario “…limitatamente alle parti non costituenti segreti tecnici e/o commerciali, ritenendo sussistenti le ragioni di segretezza indicate dai medesimi Operatori a supporto delle avanzate istanze di oscuramento, ai sensi dell’art. 36, comma 3”;

– nei limiti del ricorso sull’accesso, della comunicazione di aggiudicazione ex art. 90, comma 1, lett. c), del d.lgs. 36 del 2023, del 10 giugno 2026, pubblicata sul portale di gara in data 11 giugno 2026; – di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere integralmente alla documentazione non ostesa ex art. 22 e ss. della legge n. 241/1990 e artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023;

e la conseguente condanna

dell’Università degli Studi di Torino a provvedere all’esibizione integrale di tutta la documentazione di cui all’art. 36, commi 1 e 2, del d.lgs. 36/2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Torino e della controinteressata Pilò s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 il dott. Pietro Buzano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con i provvedimenti indicati in epigrafe, nelle parti di interesse nel presente giudizio, l’Università degli Studi di Torino – in qualità di stazione appaltante nella procedura “per l’affidamento dei servizi di portierato, di supporto ai servizi logistici e ai servizi ICT e audio-video presso le sedi universitarie” – ha reso disponibile alla ricorrente, collocatasi al secondo posto della graduatoria, l’offerta tecnica del RTI aggiudicatario “…limitatamente alle parti non costituenti segreti tecnici e/o commerciali, ritenendo sussistenti le ragioni di segretezza indicate dai medesimi Operatori a supporto delle avanzate istanze di oscuramento, ai sensi dell’art. 36, comma 3”.

Con istanza del 17 giugno 2026, la ricorrente ha chiesto all’Università resistente “…ai sensi degli artt. 35 e 36 del d.lgs. 36 del 2023, nonché degli artt. 22 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241, di poter accedere in forma integrale ed estrarre copia della seguente documentazione: i) tutta la documentazione tecnica presentata dal RTI composto da Punto Pulizia S.r.l. e Pilò S.r.l.; ii) tutta la corrispondenza intercorsa e la documentazione presentata dal RTI composto da Punto Pulizia S.r.l. e Pilò S.r.l. in relazione al procedimento di verifica della congruità dell’offerta economica presentata nonché dei giustificativi forniti in sede di gara; iii) ogni altro atto e/o provvedimento presupposto o conseguente relativo alla procedura in oggetto”.

Con ricorso proposto ai sensi degli artt. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 e 116 c.p.a., la ricorrente ha impugnato davanti a questo Tribunale la decisione dell’Università resistente di accogliere la richiesta del RTI aggiudicatario di oscuramento di parti dell’offerta tecnica di quest’ultimo, chiedendo la condanna all’esibizione della predetta offerta tecnica in forma integrale e di tutta l’ulteriore documentazione, presupposta all’aggiudicazione e non ancora resa disponibile, indicata nell’istanza di accesso agli atti.

Si sono costituiti in giudizio l’Università degli Studi di Torino e la mandataria del RTI aggiudicatario resistendo al ricorso.

All’udienza camerale del 2 luglio 2026, all’esito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via preliminare, l’Università resistente eccepisce l’irricevibilità del ricorso per essere stato notificato in data 22 giugno 2026, oltre il termine di decadenza previsto dall’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 di dieci giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, avvenuta in data 11 giugno 2026.

L’eccezione è infondata.

A norma dell’art. 52, comma 3, c.p.a., “Se il giorno di scadenza è festivo il termine fissato dalla legge o dal giudice per l’adempimento è prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo”.

Nel caso di specie, cadendo in un giorno festivo (domenica 21 giugno 2026) la scadenza del termine di impugnazione previsto dall’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, il predetto termine deve intendersi prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo (lunedì 22 giugno 2026), data nella quale è stato notificato il ricorso, che risulta pertanto tempestivo.

3. Sempre in via preliminare, l’Università resistente eccepisce l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui viene chiesta la condanna all’esibizione di documentazione di gara diversa rispetto all’offerta tecnica non oscurata della controinteressata. In particolare, l’Università resistente sostiene che per tale ipotesi non troverebbe applicazione il rito speciale di cui all’art. 36 d.lgs. n. 36/2023 ma il rito ordinario in materia di accesso di cui all’art. 116 c.p.a., con la conseguenza che, essendo ancora pendente il termine per provvedere sull’istanza di accesso presentata in data 17 giugno 2026, la relativa domanda giudiziale sarebbe inammissibile.

Partendo dallo stesso presupposto della non applicabilità del rito speciale di cui all’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 alla domanda di accesso avente ad oggetto documentazione diversa rispetto all’offerta tecnica non oscurata della controinteressata, quest’ultima ha chiesto, in applicazione dell’art. 32, comma 1, c.p.a., il mutamento del rito speciale di cui alla norma sopra citata in rito “ordinario” sull’accesso di cui all’art. 116 c.p.a., onde potere trattare unitariamente il ricorso in esame nel quale sono cumulate domande soggette a riti diversi.

3.1. Le osservazioni della resistente e della controinteressata in ordine all’applicabilità del rito speciale di cui all’art. 36 d.lgs. n. 36/2023 alla sola impugnazione delle decisioni di oscuramento devono ritenersi condivisibili.

Il Collegio ritiene infatti – tenuto conto del tenore letterale della norma citata e dell’eccezionalità della disciplina processuale ivi prevista – di dovere aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale “…le fattispecie di omessa pubblicazione in piattaforma (art. 36, co. 1 e 2) e omessa decisione tout court sulle istanze di oscuramento (art. 36, co.3) non possono che dare la stura alle istanze ostensive degli operatori economici con conseguente riespansione della disciplina generale del rito ordinario in materia di accesso ex art. 116 c.p.a. quale fisiologico corollario della natura eccezionale e derogatoria del rito super-accelerato…” (Cons. di Stato, sent. n. 6620/2025, par. 12.2. della motivazione, cfr. nello stesso senso Tar Lombardia – Milano, sent. n. 2520/2024, par. 1.2. e segg. della motivazione, Tar Liguria, sent. n. 359/2026, par. 4.3. della motivazione, Tar Lazio, sent. n. 3002/2005, par. 26 della motivazione). Si precisa che la fattispecie in esame – concernente l’accesso alla documentazione di gara diversa dall’offerta tecnica dell’aggiudicatario – prescinde dalle questioni sul rito speciale di cui all’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 di recente deferite all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e riguardanti le ipotesi nelle quali la stazione appaltante non abbia assolto puntualmente agli obblighi di pubblicazione e comunicazione delle offerte tecniche e delle relative decisioni di oscuramento (Cons. di Stato, ord. n. 4327/2026).

3.2. Dall’adesione all’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato discende la fondatezza dell’eccezione sollevata dall’Università resistente di inammissibilità della domanda giudiziale di accesso alla documentazione di gara diversa dall’offerta tecnica non oscurata della controinteressata.

Ed infatti, trovando applicazione per tale domanda il rito “ordinario” in materia di accesso di cui all’art. 116 c.p.a. e non essendo ancora decorso il termine per provvedere sull’istanza presentata in data 17 giugno 2026, il ricorso, nella parte relativa alla predetta domanda giudiziale di accesso, deve ritenersi inammissibile non potendo in nessun caso il giudice pronunciarsi “…con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati…” (art. 34, comma 2, c.p.a.). Rimane comunque ferma la possibilità per la ricorrente di agire in giudizio avverso l’eventuale silenzio-diniego o l’eventuale provvedimento negativo espresso sull’istanza di accesso presentata.

3.3. Non può invece essere accolta la richiesta della controinteressata di mutamento del rito per trattare unitariamente le domande – soggette a riti diversi – di accesso all’offerta tecnica non oscurata e di accesso alla diversa documentazione presupposta all’aggiudicazione in quanto, da un lato, la trattazione con il rito “ordinario” di cui all’art. 116 c.p.a. della decisione di oscuramente frustrerebbe la finalità acceleratoria perseguita dal legislatore con il rito speciale di cui all’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, e dall’altro, la domanda giudiziale di accesso relativa alla documentazione di gara diversa dall’offerta tecnica non è allo stato ammissibile per le ragioni sopra esposte.

4. Si deve quindi passare ad esaminare il merito del ricorso limitatamente alla domanda di esibizione dell’offerta tecnica non oscurata della controinteressata.

5. Con riguardo a tale domanda, la controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per violazione del divieto di “venire contra factum proprium”, avendo la ricorrente oscurato a sua volta la propria offerta tecnica e in misura tale (circa il 90%) da non consentire in alcun modo alle altre concorrenti l’intellegibilità dei suoi contenuti.

L’eccezione deve ritenersi infondata.

Ad avviso del Collegio, la circostanza che la ricorrente abbia a sua volta oscurato la propria offerta (anche in misura pressoché integrale) non comporta di per sé la paralisi della sua azione giudiziaria volta ad ottenere l’accesso all’offerta tecnica integrale del RTI aggiudicatario, avendo il presente giudizio ad oggetto la decisione di oscuramento di tale offerta e non dell’offerta tecnica della ricorrente, il cui oscuramento non è allo stato contestato e la cui esibizione integrale, al momento, non è stata richiesta né in sede procedimentale né in sede processuale.

Ciò nondimeno, la condotta della ricorrente può assumere rilievo nella valutazione del merito del ricorso, nell’ambito del complessivo giudizio di bilanciamento tra le esigenze di riservatezza a tutela dei segreti tecnici e commerciali e le esigenze di difesa dell’operatore economico che domanda l’accesso.

6. Nel merito, la ricorrente denuncia, per violazione di legge ed eccesso di potere, il difetto di motivazione della decisione dell’Università resistente di esibire in forma oscurata l’offerta tecnica della controinteressata e l’insussistenza di ragioni di tutela di segreti tecnici e commerciali.

Le censure devono ritenersi infondate.

Secondo i principi espressi dalla giurisprudenza “…ai fini della limitazione del diritto di accesso agli atti e ai documenti tecnici della controinteressata aggiudicataria, non è sufficiente l’affermazione generica che questi ultimi attengono al proprio know how; essendo necessario un bilanciamento volto all’enucleazione di un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica. L’ostensione può essere, allora, negata solo laddove, nel quadro di un ad hoc balancing (vedi, ancora, la citata Corte Giust, Ordinanza 10 giugno 2025, nella causa C-686/2024), che sfugge a gerarchie astratte e a modelli aprioristici, venga in rilievo, quale interesse cd. limite, un’informazione specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico, in grado di garantire un vantaggio concorrenziale all’operatore nel mercato di riferimento. È altresì indispensabile che i dati in esame presentino effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 giugno 2025, n. 5547; Cons. Stato, Sez. V, 15 ottobre 2024, n. 8257; n.9454/2025)” (Cons. di Stato, sent. n. 9573/2025).

Nel caso di specie, l’istanza di oscuramento della controinteressata, al cui contenuto rinvia la motivazione dell’impugnata determinazione dell’Università resistente, non risulta generica ma è riferita alle specifiche parti dell’offerta tecnica che descrivono i contenuti di un sistema informatico in licenza d’uso esclusiva alla controinteressata.

In particolare, la controinteressata ha dedotto in giudizio che:

– il suddetto sistema informatico presenterebbe caratteri di originalità e di novità rispetto alle soluzioni comunemente adottate essendo stato personalizzato sulla base delle esigenze operative e delle specifiche modalità organizzative dell’impresa;

– sarebbe suscettibile di impiego in una serie indeterminata di appalti procurando all’impresa un vantaggio competitivo nel mercato di riferimento;

– il suo utilizzo sarebbe subordinato al possesso di credenziali riservate e profilate;

– la divulgazione del suo contenuto ad un diretto concorrente vanificherebbe l’investimento sostenuto nello sviluppo e nella personalizzazione del sistema;

– gli oscuramenti sarebbero “…collocati esclusivamente all’interno delle sezioni della relazione tecnica dedicate alla descrizione del sistema informativo e dell’applicativo gestionale proprietario...” (cfr. pag. 8 memoria controinteressata).

Tali elementi, astrattamente idonei a fare rientrare nell’ambito dei segreti tecnici e commerciali le informazioni omissate nell’offerta tecnica, appaiono – nei limiti del sindacato del Collegio che ha cognizione solamente (e necessariamente) della sola versione oscurata dell’offerta tecnica di cui si chiede l’ostensione – trovare riscontro sia nella collocazione delle singole parti omissate nell’ambito della relazione tecnica sia nel contratto di licenza d’uso del software allegato all’istanza di oscuramento, il quale, oltre a prevedere una licenza esclusiva, sembra contemplare la possibilità di personalizzazioni del software in favore della controinteressata (cfr. art. 11 del contratto, doc. 13 resistente).

A ciò si deve aggiungere che l’offerta della controinteressata risulta oscurata solo in specifiche e limitate sue parti che non escludono la cognizione di tutti i vari profili in cui è articolata (cfr. doc. 8 resistente).

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha affermato che: “…una volta ritenuto che solo con l’ostensione della documentazione parzialmente oscurata, il titolare dell’interesse alla segretezza ha contezza della lesione subita (nei termini esposti in relazione al precedente motivo), ne deriva che, specularmente, il ricorso può essere conducente nei termini in cui è articolato facendo riferimento alle specifiche parti oscurate e dando evidenza di come quelle specifiche parti siano indispensabili per la difesa o non corrispondano a un segreto commerciale o industriale. Infatti, dopo che l’amministrazione ha assunto la propria decisione di oscuramento parziale, bilanciando in concreto le contrapposte esigenze, colui che adisce l’autorità giudiziaria al fine di opporsi a detto oscuramento è tenuto ad attestare l’indispensabilità dell’ostensione delle parti omissate a fini di giustizia. Del resto, se è pur vero che i commi 1 e 2 dell’art. 36 del d. lgs. n. 36 del 2023 attestano, ex ante, la sussistenza di un interesse, anche difensivo, all’accesso dei soggetti individuati nei medesimi commi, nondimeno, una volta che l’amministrazione ha deciso di circoscrivere le omissioni a specifici e circoscritti aspetti, è necessario che la parte evidenzi in che termini quegli oscuramenti continuano ad essere indispensabili ai fini della difesa. E ciò in quanto le decisioni dell’amministrazione, di parziale oscuramento, hanno comportato una regolazione degli interessi diversa rispetto a quella iniziale, nella quale il legislatore ha individuato un interesse all’accesso concreto e attuale (nei termini sopra esposti). Infatti, “spetta alla parte interessata dimostrare in modo intelligibile il collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese e, in assenza di tale dimostrazione circa la stretta indispensabilità della richiesta documentazione, la domanda di accesso rappresenta un tentativo meramente esplorativo di conoscere tutta la documentazione versata agli atti di gara, pertanto deve essere dichiarata inammissibile” (Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2025 n. 7813). Infatti, nel bilanciamento tra le esigenze di segretezza imprenditoriale e le prerogative di accesso, devono essere evitate soluzioni che mettano a repentaglio l’obiettivo di una concorrenza non falsata, per conseguire il quale “è necessario che le amministrazioni aggiudicatici non divulghino informazioni relative a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici il cui contenuto potrebbe essere utilizzato per falsare la concorrenza sia in una procedura di aggiudicazione in corso, sia in procedure di aggiudicazione successive”. Infatti, dal momento che “le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici sono fondate su un rapporto di fiducia tra le amministrazioni aggiudicatici e gli operatori economici, questi ultimi devono poter comunicare alle amministrazioni aggiudicatrici qualsiasi informazione utile nell’ambito di una procedura siffatta, senza temere che esse rivelino a terzi elementi di informazione” (Cgue, Grande sezione, 21 dicembre 2021, C-497/20). Pertanto, “il principio del contraddittorio non implica che le parti abbiano un diritto di accesso illimitato e assoluto al complesso delle informazioni relative alla procedura di aggiudicazione di cui trattasi che siano state presentate all’organo responsabile del ricorso, nei limiti in cui, in taluni casi, possa essere necessario non comunicare alcune informazioni alle parti per salvaguardare”, fra l’altro, “il diritto alla tutela dei segreti commerciali che è stato riconosciuto dalla Corte come un principio generale del diritto dell’Unione” (Cgue, Grande sezione, 21 dicembre 2021, C-497/20). Pertanto, se la parte non ha adeguatamente attestato che le omissioni, circoscritte e parziali, non consentano alla stessa di difendere i propri interessi, non si pone il tema del bilanciamento delle esigenze di segretezza imprenditoriale con le istanze di accesso […]” (Cons. di Stato, sent. n. 4090/2026).

Nel caso di specie, la ricorrente non ha dedotto le ragioni per le quali le specifiche parti omissate dell’offerta tecnica della controinteressata non le consentirebbero di avere contezza di quanto offerto da quest’ultima in relazione ai diversi criteri oggetto di valutazione da parte della Commissione giudicatrice. Né a tal fine può ritenersi sufficiente il generico richiamo al sub-criterio B.2.2. del capitolato relativo al “Progetto innovativo – Ottimizzazione delle risorse e utilizzo delle infrastrutture” (il cui punteggio potrebbe astrattamente incidere sulla graduatoria), in quanto la parte dell’offerta tecnica della controinteressata dedicata a tale aspetto (cfr. pag. da 28 a 39 dell’offerta tecnica della controinteressata, doc. 8 ricorrente) risulta quasi integralmente visibile e la ricorrente non ha fornito alcuna specifica deduzione in ordine alla necessità di conoscere il contenuto delle parti omissate al fine di avere contezza della valutazione effettuata dalla Commissione giudicatrice e di poterla eventualmente contestare in giudizio.

Allo stesso modo, anche l’oscuramento dei nominativi dei dipendenti, dei collaboratori e dei fornitori coinvolti nell’esecuzione dell’appalto, in assenza di specifiche deduzioni sul punto da parte della ricorrente, non risulta preclusivo della cognizione delle valutazioni svolte dalla Commissione giudicatrice né, di conseguenza, lesivo del diritto di difesa in giudizio (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 474/2025).

Sulla scorta delle sopra illustrate argomentazioni, nel bilanciamento delle contrapposte esigenze e tenuto conto di tutte le circostanze del caso concreto, deve ritenersi legittima l’impugnata decisione di oscuramento dell’offerta tecnica della controinteressata adottata dall’Università resistente.

7. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il ricorso:

– deve essere dichiarato inammissibile nella parte volta ad ottenere l’esibizione della documentazione di gara diversa dall’offerta tecnica non oscurata della controinteressata, ferma restando la possibilità per la ricorrente di agire in giudizio, una volta concluso il relativo procedimento, avverso l’eventuale silenzio-diniego o l’eventuale provvedimento negativo espresso sull’istanza di accesso presentata;

– deve essere respinto nella parte volta ad ottenere l’esibizione dell’offerta tecnica non oscurata della controinteressata.

8. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della peculiarità della vicenda di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge secondo quanto indicato in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Prosperi, Presidente

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario

Pietro Buzano, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO