di Angelo Annibali
La massima
Con la sentenza n. 1712 del 19 agosto 2026, il TAR Veneto ha annullato una determina dirigenziale, con la quale il Comune aveva affidato direttamente, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, un appalto quinquennale di servizi per la gestione del palazzetto dello sport comunale.
In precedenza, la Giunta aveva deliberato l’affidamento in concessione, previa procedura a evidenza pubblica.
Il principio affermato è netto.
La scelta tra appalto e concessione nell’affidamento di un servizio pubblico locale attiene all’organizzazione del servizio.
Rientra perciò tra gli atti fondamentali riservati al Consiglio comunale dall’art. 42, comma 2, lett. e), TUEL, e non può essere assunta dal dirigente con la determina a contrarre.
Letta insieme a TAR Lombardia, Brescia, n. 757/2025 (espressamente richiamata dal TAR Veneto) e a Cons. Stato, Sez. V, n. 1327/2025, la pronuncia consolida un orientamento che copre entrambe le ipotesi più frequenti nella prassi degli enti locali.
La prima è il mutamento dello strumento di affidamento dalla concessione all’appalto.
La seconda è la nuova concessione che succede a una concessione scaduta, anche a condizioni asseritamente invariate.
La vicenda oggetto di giudizio
Nel 2025 il Comune, a seguito del recesso anticipato del precedente concessionario, aveva deliberato in Giunta (delibera n. 106/2025) di individuare il nuovo gestore del palazzetto comunale mediante procedura a evidenza pubblica ai sensi dell’art. 26 della l.r. Veneto n. 8/2015. Aveva poi pubblicato un avviso per la raccolta di manifestazioni di interesse.
Nelle more, la gestione era stata affidata in via temporanea a un’associazione sportiva locale (determina n. 456/2025), con successiva proroga tecnica.
Senza revocare l’avviso e senza un nuovo atto di indirizzo, il Responsabile di Area disponeva quindi con la determina n. 96 del 10 febbraio 2026 l’affidamento diretto alla medesima associazione di un appalto di servizi.
Il contratto aveva durata quinquennale e un corrispettivo di euro 134.986,50, con decorrenza retroattiva dal 1° novembre 2025. Al Comune restavano l’assegnazione degli spazi e l’incasso delle tariffe.
La ricorrente, una società sportiva dilettantistica, aveva più volte manifestato interesse alla gestione in concessione senza oneri per l’ente.
Ha impugnato l’affidamento deducendo, tra l’altro, la violazione dell’art. 15 del d.lgs. n. 201/2022, dell’art. 26 della l.r. n. 8/2015, del regolamento comunale e del riparto di competenze di cui all’art. 107 TUEL.
Il Comune ha opposto che la scelta dell’appalto era espressione di discrezionalità organizzativa, di competenza gestionale, e che la delibera di Giunta aveva natura di mero indirizzo.
Appalto e concessione. Pari dignità in astratto, preferenza per la concessione nei servizi pubblici locali
Il Collegio muove dalla distinzione tipologica tra i due contratti (art. 2, lett. b) e c), dell’Allegato I.1 e art. 177 del d.lgs. n. 36/2023).
Il discrimine è il trasferimento del rischio operativo, richiamando in motivazione Cass. civ., Sez. III, n. 9818/2024 e la giurisprudenza euro-unitaria ivi citata (CGUE, 13 ottobre 2005, C-458/03, Parking Brixen).
Ne ricava un’osservazione di sistema.
Concessione e appalto non sono soltanto schemi negoziali, ma modelli di organizzazione del servizio.
Con la concessione l’ente esternalizza integralmente la gestione. Con l’appalto può invece trattenere i profili gestionali fondamentali (tariffe, programmazione, assegnazione degli spazi) e trasferire all’esterno le sole attività esecutive.
Il TAR riconosce che il principio di auto-organizzazione (art. 7, comma 1, d.lgs. n. 36/2023; art. 2, par. 1, direttiva 2014/23/UE; art. 14 d.lgs. n. 201/2022) consente all’ente di scegliere tra i due modelli.
Precisa però che, per la gestione degli impianti sportivi, l’ordinamento individua nella concessione affidata con procedura a evidenza pubblica lo strumento ordinario.
Concorrono in questo senso tre elementi:
- la qualificazione della gestione dell’impianto sportivo come servizio pubblico locale e, dunque, come concessione di servizi e non di beni (Cons. Stato, Sez. V, n. 5915/2021, richiamata in motivazione);
- la preferenza espressa dall’art. 15 del d.lgs. n. 201/2022 per le concessioni rispetto agli appalti, “ove possibile in relazione alle caratteristiche del servizio”, al fine di assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo;
- la disciplina regionale (art. 26, comma 3, lett. d), l.r. n. 8/2015), che presuppone lo schema concessorio laddove impone la previa indicazione del canone minimo e del contributo massimo, e il regolamento comunale, dedicato alla «concessione in gestione» degli impianti.
Il cuore della decisione. La competenza consiliare ex art. 42, comma 2, lett. e), TUEL
Da tale premessa, il TAR trae la conseguenza sul piano della competenza.
Poiché in materia di servizi pubblici locali i due modelli non sono su un piano di parità, la decisione di preferire l’appalto alla concessione individua il modello organizzativo del servizio. Come tale, rientra tra gli atti che l’art. 42, comma 2, lett. e), TUEL riserva al Consiglio: “organizzazione dei pubblici servizi, […] concessione dei pubblici servizi”.
Il Collegio fa proprio il principio di TAR Brescia n. 757/2025.
La scelta di variare lo strumento di affidamento, dalla concessione all’appalto, costituisce una novazione del rapporto e comporta un radicale mutamento del modello organizzativo.
Per questo rientra nelle competenze consiliari e non in quelle dirigenziali.
Ne discende l’accoglimento del motivo fondato sulla violazione dell’art. 107 TUEL.
A ciò si aggiunge il contrasto diretto della determina con la delibera di Giunta n. 106/2025, che aveva indicato la concessione, come modalità organizzativa del servizio.
Il precedente di Brescia. Il passaggio dalla concessione all’appalto integra una novazione oggettiva del rapporto.
La sentenza bresciana è significativa, perché supera un argomento difensivo ricorrente. Riguardava il passaggio dalla concessione del servizio di illuminazione votiva, risalente al 1975, a un appalto sperimentale di gestione cimiteriale affidato direttamente.
Nel caso di specie, il Comune sosteneva che la delibera consiliare era necessaria solo in caso di mutamento del modello di gestione (ad esempio dal mercato all’in house) e non del mero strumento di affidamento (appalto in luogo di concessione).
Il TAR Brescia ha respinto la tesi con due argomenti.
Il primo è la giurisprudenza sulla novazione oggettiva, richiamata in motivazione (TAR Molise n. 461/2018; TAR Umbria n. 920/2021 e precedenti del Consiglio di Stato ivi citati). Quando la convenzione di servizio pubblico subisce modifiche rilevanti, incidenti sulle clausole o sull’assetto finanziario, la competenza resta al Consiglio.
Il secondo è il caso concreto, ossia il passaggio all’appalto aveva mutato la causa del negozio e l’assetto economico. Si era passati da un servizio remunerato dall’utenza, senza esborsi per l’ente, a un servizio remunerato con corrispettivo comunale.
Il TAR Veneto valorizza lo stesso profilo.
Nella sua valutazione, pesa che la scelta dell’appalto comportasse un esborso diretto di circa 135.000 euro, a fronte di una manifestazione di interesse alla gestione senza oneri per l’ente.
La nuova concessione dopo una concessione. La competenza è sempre del Consiglio Comunale. La pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1327/2025
La competenza consiliare non si esaurisce nel caso del cambio di strumento da appalto a concessione.
Il Consiglio di Stato l’ha affermata anche per la procedura di affidamento in concessione del macello comunale di un Ente, bandita e aggiudicata sulla base di sole determinazioni dirigenziali.
Il Collegio ha chiarito che l’affidamento in concessione riguarda le modalità di organizzazione del servizio, riservate all’organo di indirizzo politico (con richiamo a Cons. Stato, Sez. V, n. 2/2011). L’indizione della gara resta, invece, atto di gestione estraneo alle competenze consiliari.
Il punto di maggiore interesse, nel caso di specie, è il rilievo attribuito al rapporto preesistente.
A giudizio della Sezione non rileva l’esistenza di una precedente concessione, risalente al 2001 e prorogata fino all’aggiudicazione.
Nella lettura del Collegio quella era una concessione di bene pubblico.
Anche aderendo alla tesi del Comune, che la qualificava come concessione di servizi, la conclusione non muterebbe, poiché “a fronte di una nuova concessione, occorreva comunque tale atto di indirizzo”.
La Sezione ha anche respinto l’argomento delle condizioni sostanzialmente invariate, sia sul piano formale sia su quello sostanziale, ravvisando una soluzione di continuità rispetto al rapporto precedente.
Il dovere di motivazione rafforzata dopo l’avvio del percorso concorrenziale
La sentenza veneta aggiunge un secondo ordine di argomenti, autonomo rispetto alla competenza. Data la preferenza ordinamentale per la concessione affidata con gara e dati gli indirizzi della Giunta e l’avviso già pubblicato, il ritorno sui propri passi richiedeva una motivazione puntuale fondata su adeguata istruttoria.
La motivazione doveva riguardare:
- i vantaggi dell’appalto in termini di qualità e universalità del servizio e di impiego razionale delle risorse, tenuto conto dell’esborso diretto;
- la sussistenza dei presupposti dell’affidamento diretto, con indicazione degli elementi e dei criteri usati per stimare il valore del servizio (anche alla luce dei proventi di gestione);
- per i principi di parità di trattamento, trasparenza e risultato, le ragioni per cui non era stata considerata la manifestazione di interesse della ricorrente.
Nulla di tutto ciò emergeva dalla determina né dagli atti del procedimento. Né risultava adottato un provvedimento di revoca o annullamento dell’avviso.
Le giustificazioni sviluppate dal Comune solo nelle memorie difensive, cioè l’assenza di proposte sostenibili, la crisi del precedente concessionario e l’esigenza di controllo su tariffe e spazi, non hanno potuto supplire al difetto di motivazione del provvedimento (c.d. divieto di integrazione postuma).
Per completezza, il TAR ha escluso la violazione del principio di rotazione.
Il precedente affidamento alla stessa associazione era stato disposto in via d’urgenza e per un periodo circoscritto, fino all’individuazione del nuovo gestore, e non poteva quindi generare una rendita di posizione.
Considerazioni conclusive
Le tre pronunce compongono un quadro coerente, con alcune implicazioni operative.
Nel caso di affidamento di servizi pubblici locali, per la scelta del modulo gestorio, l’atto fondamentale del Consiglio è necessario in ogni caso.
È richiesto sia quando l’ente abbandona la concessione per l’appalto (TAR Brescia; TAR Veneto), sia quando affida una nuova concessione alla scadenza della precedente (Cons. Stato n. 1327/2025). In quest’ultimo caso non valgono la continuità con il rapporto pregresso né l’invarianza delle condizioni.
Non basta, quindi, la delibera di Giunta Comunale.
Restano al dirigente gli atti di gestione (ossia la determina a contrarre, scelta della procedura, indizione e aggiudicazione, ma devono collocarsi a valle della decisione consiliare sul modello).
La deliberazione consiliare è, dunque, la sede naturale della motivazione. È lì che vanno esternate le ragioni della scelta tra concessione e appalto.
Ciò vale soprattutto quando si opta per l’appalto, in deroga alla preferenza dell’art. 15 del d.lgs. n. 201/2022, e in coordinamento con la relazione sulla scelta della modalità di gestione prevista dall’art. 14 del medesimo decreto.
Resta inteso che il perimetro è quello del servizio pubblico locale.
Il principio non si estende, ovviamente, agli appalti di servizi strumentali resi all’amministrazione, per i quali resta ferma la competenza dirigenziale.
