Giudizio di equivalenza dei CCNL– Contratto di avvalimento e requisiti di determinatezza dell’oggetto

N. 03520/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04489/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4489 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Altair Funeral S.r.l., Officine Meccaniche Ciroldi S.p.A. e Iecotec S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4FA2783E1, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Stefania Pagano, Emilio Pregnolato, Martina Sofia Spreafico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Eco Fly S.p.A., Siram S.p.A. e Mba Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaella Zagaria, Alessandro Botto, Federica Pomero, Enrica Pitino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Determinazione Dirigenziale n. 8912 del 9 ottobre 2025 del Comune di Milano, Area Gare Beni e Servizi, con cui è stata disposta l’aggiudicazione a favore dell’ATI Eco Fly – resa nota all’odierna ricorrente solamente con la comunicazione del 13 ottobre 2025 – CIG B4FA2783E1;

– dei verbali della Commissione di gara nn. 1, 2, 3 e 4 rispettivamente del 18 marzo, 26 giugno, 14 luglio e 18 settembre 2025, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione dell’ATI Eco Fly per carenza del requisito di qualificazione;

– in via cautelativa, l’art. 6.4 del Disciplinare di gara, nel caso in cui dovesse interpretarsi nel senso di autorizzare la partecipazione al raggruppamento di operatore economico sprovvisto di qualificazione;

– ancora in via cautelativa, l’art. 6.4 del Bando Tipo n.1/2023 dell’ANAC, nel caso in cui dovesse interpretarsi nel senso di autorizzare la partecipazione al raggruppamento di operatore economico sprovvisto di qualificazione;

– del chiarimento del Comune di Milano del 27 gennaio 2025, in particolare il chiarimento n. 1, in cui è affermato che per le opere edili previste dall’appalto è possibile applicare il CCNL Edilizia, codici F012, F015 e F018;

– del verbale della Commissione giudicatrice n. 4 del 5 maggio 2025, con cui è stato attribuito all’ATI Eco Fly il punteggio premiale previsto dal Requisito tecnico n. 3 dell’art. 18 del Disciplinare;

– dei verbali della Commissione giudicatrice nn. 5 e 6, rispettivamente del 9 maggio e del 12 giugno 2025 con cui è stato attribuito all’ATI Eco Fly il punteggio premiale previsto dal Requisito tecnico n. 4 dell’art. 18 del Disciplinare;

– dell’atto di valutazione del RUP del 5 settembre 2025 – pubblicato il 13 ottobre 2025;

– del verbale della Commissione di Gara n. 4 del 18 settembre 2025, con cui è stata proposta l’aggiudicazione a favore della costituenda ATI Eco Fly;

– di ogni altro atto presupposto o connesso o non conosciuto;

nonché per la declaratoria

di caducazione e inefficacia del contratto di appalto ove nel frattempo stipulato, con espressa istanza di subentrare nel contratto e nella sua esecuzione;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da ECO FLY S.p.a. il 1° dicembre 2025 per:

(i) respingere il ricorso ex adverso proposto e le connesse istanze (istruttoria e cautelare) perché irricevibili, inammissibili, improcedibili e, comunque, infondate nel merito (ove occorrer possa, previo rinvio pregiudiziale in merito all’art. 68, comma 11, del Codice nei termini indicati in narrativa e declaratoria di illegittimatà e/o nullità della clausola di cui al par. 18 del capitolato di Gara relativa al requisito 3A);

nonché

(ii) accogliere l’istanza istruttoria presentata dal RTI Eco Fly, condannando la Stazione Appaltante all’ostensione della documentazione;

con ogni consequenziale pronunzia di legge e con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Eco Fly S.p.a. il 16 dicembre 2025:

per l’annullamento, in via incidentale,

di tutti gli atti, i verbali e le determinazioni adottati dalla Stazione Appaltante e con cui il RTI Altair è stato ammesso alla gara per l’affidamento dei “[…] servizi di gestione e conduzione degli impianti tecnologici del crematorio di Lambrate e dell’obitorio civico di V. Ponzio comprensivo dell’esecuzione di interventi manutentivi ordinari e straordinari connessi al servizio, della fornitura con posa in opera di n. 3 forni, della fornitura di combustibile e del servizio di presidio fisso continuativo per la località di V. Ponzio, 1” (appalto misto n. 38/2024 – CIG B4FA2783E1; la “Gara”), ivi inclusa la graduatoria finale pubblicata in data 18 settembre 2025 (doc. 19), ove occorrer possa, qualora venisse accolto il ricorso principale e solo in tal caso, previa declaratoria di illegittimità e/o nullità del disciplinare e del capitolato di Gara, nei limiti precisati in narrativa;

e, per l’effetto,

per la condanna della Stazione Appaltante all’esclusione del RTI Altair dalla Gara e per la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale proposto dal RTI Altair;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Altair Funeral S.r.l. il 19 gennaio 2026, per l’annullamento:

– del verbale direttoriale del 7 ottobre 2025 di controllo di irregolarità fiscali non definitivamente accertate, avente ad oggetto “appalto misto n. 38/2024 – CIG. B4FA2783E1 – affidamento di servizi di gestione e conduzione degli impianti tecnologici del crematorio di Lambrate e dell’obitorio civico di v. Ponzio comprensivo dell’esecuzione di interventi manutentivi ordinari e straordinari connessi al servizio, della fornitura con posa in opera di n. 3 forni, della fornitura di combustibile e del servizio di presidio fisso continuativo per la località di v. Ponzio, 1. Verbale relativo alle irregolarità gravi NON definitivamente accertate (art. 95 – comma 2 – del D.Lgs. 36/2023)”;

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano, della Eco Fly S.p.A., della Siram S.p.A., della Mba Ambiente S.r.l. e dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2026 la dott.ssa Marilena Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1. Con bando di gara del 23 dicembre 2024 (doc. 7) il Comune di Milano avviava la procedura aperta per l’“appalto misto n. 38/2024 di affidamento di servizi di gestione e conduzione degli impianti tecnologici del Crematorio di Lambrate e dell’Obitorio civico di V. Ponzio comprensivo dell’esecuzione di interventi manutentori ordinari e straordinari connessi al servizio, della fornitura con posa in opera di n. 3 forni, della fornitura di combustibile e del servizio di presidio fisso continuativo per a la località di V. Ponzio, 1” – CIG B4FA2783E1, con importo a base di gara di € 29.533.887,90, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. La scadenza del termine di presentazione delle offerte, a seguito di proroga disposta con determina dirigenziale n. 683 del 5 febbraio 2025, veniva fissata per il 17 marzo 2025.

3. Entro la suddetta data pervenivano l’offerta dell’odierna ricorrente, l’ATI Altair, e quella della controinteressata, ATI Eco Fly.

4. Il 18 marzo 2025 avevano inizio le operazioni di gara, che si concludevano il 18 settembre 2025, con la graduatoria che vedeva al primo posto l’ATI Eco Fly con il punteggio complessivo di 81,76 punti, seguita dall’ATI Altair con 81,60 punti, con una differenza di 0,16 punti (All. 9, doc. 8 fasc. ric.).

5. Con la determina dirigenziale n. 8912 del 9 ottobre 2025 (All. 2, doc. 1), comunicata all’odierna ricorrente in data 13 ottobre 2025, la gara veniva pertanto aggiudicata a favore dell’ATI Eco Fly.

6. Con ricorso notificato il 12 novembre 2025 e ritualmente depositato, l’ATI Altair ha impugnato l’aggiudicazione domandandone l’annullamento, previa domanda di misure cautelari.

7. In particolare, l’ATI Altair ha dedotto i seguenti motivi di illegittimità:

(i) la non equivalenza delle tutele economiche e normative tra i CCNL (Edilizia e Commercio) applicati dall’ATI aggiudicataria, e il CCNL Metalmeccanici richiesto dal bando di gara;

(ii) la mancanza, in capo alla mandante Siram, del requisito tecnico professionale previsto dall’art. 6.3 lett. a) del disciplinare;

(iii) la nullità del contratto di avvalimento stipulato da Eco Fly per il requisito tecnico di cui all’art. 6.3, lett. b) del disciplinare;

(iv) la sottostima del costo della voce “manodopera fornitura di nr. 3 linee di cremazione”;

(v) l’errata attribuzione, da parte della commissione giudicatrice, del punteggio relativo al “Responsabile tecnico di gestione impianti” dell’aggiudicataria;

(vi) l’illegittimità dell’offerta tecnica in quanto di carattere condizionato, non avendo l’aggiudicataria la disponibilità del sistema ottico di rilevazione automatica della fine del processo di cremazione;

(vii) la sussistenza di cause di esclusione, in capo alla mandante Siram, per violazioni gravi degli obblighi fiscali;

(viii) e per la pendenza del processo penale ai sensi del d. lgs. n. 231/2001 a carico della società Siram per truffa ad ente pubblico.

8. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e l’ATI controinteressata per resistere al ricorso, depositando documenti e memorie.

9. Con atto notificato in data 1° dicembre 2025, l’ATI Eco Fly ha proposto ricorso incidentale, con cui ha domandato il rigetto del ricorso principale e, contestualmente, ha formulato istanza istruttoria.

10. Alla camera di consiglio del 3 dicembre 2025, con ordinanza n. 1362/2025, questo Collegio ha accolto l’istanza cautelare e sospeso gli effetti dell’atto impugnato limitatamente alla fornitura delle tre nuove linee di cremazione, avendo considerato, “quanto al periculum in mora, che il mancato accoglimento dell’istanza cautelare pregiudicherebbe in toto l’aspirazione dell’ATI ricorrente all’esecuzione del contratto, nell’ipotesi di esito favorevole del giudizio di merito”.

11. Con successivo ricorso per motivi aggiunti al ricorso incidentale, notificato il 12 dicembre 2025, la controinteressata Eco Fly ha domandato l’esclusione della ricorrente, in quanto priva dei requisiti di qualificazione previsti dal disciplinare di gara (All. 6, doc. 5) e, in particolare, dell’iscrizione all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali (ANGA) nelle categorie prescritte dalla lex specialis.

12. Con atto del 13 gennaio 2026 si è costituita in giudizio l’ANAC, depositando memoria, con la quale ha preso posizione sulla dedotta illegittimità da parte della ricorrente della disposizione di cui al paragrafo 6.4., lett. a) del Bando-tipo 1/2023, per violazione dell’art. 68, comma 11, del d.lgs. n. 36 del 2023.

13. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 15 gennaio 2026, l’ATI ricorrente, dopo aver ottenuto l’accesso agli atti di gara, ha integrato le censure dedotte con il settimo e ottavo motivo del ricorso introduttivo.

14. Con memoria depositata il 23 febbraio 2026, la difesa del Comune di Milano ha eccepito la carenza d’interesse e l’inammissibilità del ricorso incidentale in ragione del fatto che la documentazione della ricorrente non era stata esaminata dalla stazione appaltante, avendo questa aggiudicato la gara alla controinteressata.

15. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

16. All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, con ordinanza collegiale n. 1299, questo Collegio ha disposto verificazione, rivolgendo al verificatore il quesito sull’equivalenza economica e normativa del CCNL Commercio – Confcommercio – CNEL H011 e del CCNL Edilizia – Industria CNEL F012 – indicati dall’ATI controinteressata – rispetto al CCNL Metalmeccanica Industria – CNEL C011, quest’ultimo indicato nel bando di gara.

17. In data 12 maggio 2026, è stata depositata in giudizio la relazione del verificatore.

18. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

19. All’udienza pubblica del 10 giugno 2026, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso, l’ATI ricorrente deduce “Violazione art. 11, D. Lgs. 36/2023. Violazione art. 4, All. I.01 al D. Lgs. 36/2023. Violazione artt. 3 e 9 del Disciplinare. Assenza di un requisito di partecipazione. Motivazione apparente. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento”.

La ricorrente sostiene che l’aggiudicazione disposta dal Comune di Milano a favore dell’ATI Eco Fly sarebbe illegittima poiché la mandataria Eco Fly e la mandante MBA Ambiente avrebbero dichiarato di applicare CCNL che non offrirebbero le stesse tutele garantite dal CCNL Metalmeccanici previsto dall’art. 3 del disciplinare di gara (v. doc. 5 fasc. ric.).

2. Preliminarmente, occorre richiamare il quadro normativo e gli orientamenti giurisprudenziali in materia di c.d. “giudizio di equivalenza” ex art. 11 del d. lgs. n. 36/2023 nella versione applicabile “ratione temporis”, anteriore alle modifiche introdotte dal d. lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. correttivo), essendo stata la procedura bandita prima dell’entrata in vigore del citato correttivo.

3. L’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti) del d. lgs. n. 36/2023, prevede, al comma 1, quanto segue: “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente“; al comma 2, che “Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione, in conformità al comma 1”; al comma 3 “Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente” e al comma 4 prevede che “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110“.

4. Le norme in esame quindi prevedono: a) l’obbligo, per le stazioni appaltanti, di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale dipendente dell’appalto (comma 2); b) la facoltà, per l’operatore economico, di avvalersi di un diverso contratto collettivo (comma 3), producendo apposita dichiarazione di equivalenza – dal punto di vista delle tutele economiche e normative – del contratto proposto rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante (comma 4, prima parte); c) un doveroso subprocedimento per la verifica, proprio per il caso di divergenza tra il CCNL proposto dall’operatore e quello indicato negli atti di gara, dell’effettiva equivalenza dei due contratti, secondo i parametri del giudizio di anomalia dell’offerta ex art. 110, d. lgs. n. 36/2023 (comma 4, ultimo periodo).

5. Il giudizio di equivalenza si traduce di fatto in un raffronto del regime economico e normativo previsto dai due contratti (quello proposto dall’operatore e quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara), onde verificarne, pur nelle loro differenze, la loro sostanziale assimilabilità, secondo una “ratio” tesa a evitare che la scelta, da parte dell’operatore economico, di uno strumento contrattuale diverso da quello indicato dalla parte pubblica, per quanto in astratto lecita ex art. 41 Cost., possa tradursi in concreto in un pregiudizio per il personale impiegato nella commessa pubblica.

6. Secondo la consolida giurisprudenza, con l’istituto in esame (cioè con la scelta di un CCNL diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante ex art. 11, comma 3, d. lgs. 36/2023), da un lato “il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma in esame non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. Il, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altra tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico” (cfr., TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 30.1.2025, n. 296)” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 28 aprile 2026, n. 2724).

7. Al pari della verifica dell’anomalia, il giudizio di equivalenza delle tutele, per pacifica giurisprudenza, è un giudizio globale e sintetico, espressione della discrezionalità tecnica della s. a. e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetto da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti” (v. T.A.R. Piemonte – Torino, sez. II, 18 aprile 2025, n. 689), sicché “compito del Collegio è quello di valutare se l’attività istruttoria condotta dal RUP sia complessivamente corretta e se il risultato al quale egli è pervenuto non sia irragionevole, illogico o viziato da travisamento dei fatti” (T.A.R. Lazio Roma, sez. II bis, 18 giugno 2025, n. 12007). Ne consegue che, visto il rinvio fatto dal legislatore all’art. 110 (verifica di anomalia dell’offerta), si ritengono estendibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele di cui al più volte citato art. 11 d. lgs. n. 36 del 2023 i principi di diritto espressi dalla giurisprudenza, e cioè: a) il potere di valutazione tecnica, caratterizzante il giudizio di anomalia e l’esame delle giustificazioni (e quindi anche la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele), può essere sindacato dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad esso sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto; b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza e adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera di azione propria della pubblica amministrazione (lo stesso vale anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele) (v., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3502; T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 febbraio 2021, n. 178).

8. Sul tema dell’equivalenza delle tutele va poi richiamato il Bando-tipo Anac n. 1/2023 (approvato con Delibera n. 309 del 27 giugno 2023, vigente al momento dell’indizione della gara), il quale, all’art. 16, prevede che “L’operatore economico che adotta un CCNL diverso da quello indicato all’articolo 3 inserisce la dichiarazione di equivalenze delle tutele e l’eventuale documentazione probatoria sulla equivalenza del proprio CCNL nella sezione della piattaforma relativa all’offerta tecnica”.

9. Nella relazione illustrativa del Bando-tipo viene precisato che “gli OE che applicano un diverso CCNL lo indicano nella loro offerta, purché detto contratto garantisca ai dipendenti le stesse tutele economiche e normative di quello indicato dalla stazione appaltante. […] Premesso che sono rari i casi in cui due contratti presentano esattamente lo stesso articolato, si ritiene che la dichiarazione di equivalenza debba dimostrare che il diverso CCNL adottato, al di là del nomen iuris, garantisca tutele equiparabili. Al riguardo, si ritiene che le stazioni appaltanti possano trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni fornite dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro con la Circolare n. 2 del 28/7/2020. La valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste […]”.

10. Tali indicazioni, come noto, sono state recepite dal legislatore nell’Allegato I.01 al codice dei contratti pubblici (introdotto con l’art. 73 del d.lgs. n. 209/2024, c.d. correttivo), il cui art. 4 definisce i criteri per la valutazione di equivalenza tra i due contratti e, in una logica di semplificazione, al comma 4 pone una presunzione di equivalenza quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua del CCNL indicato dall’operatore economico risulta almeno pari a quello del CCNL indicato dalla stazione appaltante e gli scostamenti rispetto ai parametri per la valutazione delle tutele normative sono marginali.

11. L’ANAC, con la Delibera n. 437 dell’11 novembre 2025 (che richiama la Delibera n. 392/2024 e la sentenza del T.A.R. Toscana, sez. IV, 6 ottobre 2025, n. 1584) ha inoltre affermato che nel caso in cui l’operatore economico indichi, in sede di offerta, di applicare un diverso CCNL è tenuto a fornire una dichiarazione precisa, univoca e circostanziata volta a garantire al personale impiegato nell’appalto una tutela equipollente a quella prevista nel CCNL indicato dalla stazione appaltante, equivalenza che può essere soddisfatta in due modi, cioè: i) dimostrando che il diverso CCNL indicato dall’o.e. garantisce le stesse tutele normative ed economiche rispetto a quello indicato dalla SA (secondo i criteri e i parametri definiti nell’art. 4 dell’Allegato I.01 al Codice); ii) a fronte della disomogeneità delle tutele tra i due CCNL, impegnandosi in sede di offerta a garantire un trattamento integrativo in favore dei lavoratori impiegati nell’esecuzione del contratto, al fine di scongiurare un ribasso delle tutele loro erogate.

12. La Circolare n. 2 del 28 luglio 2020 dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro prevede inoltre che ai fini del raffronto occorre considerare che “a parità di livelli retributivi, le mansioni potrebbero essere distribuite in maniera diversa (ad esempio raggruppando mansioni corrispondenti a più livelli retributivi, in un unico livello inferiore)”.

13. Secondo la recente giurisprudenza, l’equivalenza, tanto economica quanto normativa, tra i CCNL deve essere verificata in termini di “coerenza” tra il contratto collettivo applicato e l’oggetto dell’appalto e tale verifica deve essere svolta secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, finalizzata ad accertare che: (i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante; (ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 dicembre 2025, n. 9484).

14. Tutto ciò premesso, nella fattispecie Eco Fly e MBA Ambiente hanno dichiarato di applicare, rispettivamente, il CCNL Commercio codice H011 (All. 19, doc. 18) e il CCNL Edilizia codice F012 (All. 20, doc. 19); contratti che secondo la ricorrente non si avvicinerebbero neanche minimamente a garantire le medesime tutele economiche e normative offerte dal CCNL Metalmeccanici (All. 21, doc. 20) indicato dalla stazione appaltante nella legge di gara; inoltre, come risulta dalla richiesta di chiarimenti formulata dalla stazione appaltante con nota “Prot. 07/07/2025.0364669” (All. 32, doc. 31.1 Comune), Eco Fly e MBA, con la “DICHIARAZIONE CONTRATTO ECO FLY SPA” e con la “DICHIARAZIONE CONTRATTO MBA”, dichiarazioni inserite nella busta tecnica, hanno assunto l’impegno, “qualora emergesse una mancata equivalenza a garantire lo stesso livello di tutele previsto dal contratto collettivo del Settore Metalmeccanico e installazione di impianti (codice alfanumerico: CCNL C011)”.

15. In particolare, con la citata nota del 7 luglio 2025, la stazione appaltante aveva chiesto ad Eco Fly e MBA Ambiente di esplicitare, in relazione alla dichiarazione di equivalenza di cui all’art.11, comma 4 del d. lgs. n. 36/2023, “i dati e le considerazioni alla base della dichiarazione di equivalenza delle tutele rispetto ai parametri di riferimento indicati dall’ANAC nella Nota illustrativa al Bando tipo n.1/2023 (art.11, comma 4 del D. Lgs. n. 36/2023)”, richieste che venivano riscontrate dagli operatori, tramite piattaforma Sintel, nei termini stabiliti (All. 33, doc. 32 Comune di Milano).

16. Con la nota prot. 05/09/2025, esaminati i documenti prodotti, il RUP ha dato atto che Eco Fly e MBA Ambiente avevano provveduto ad effettuare il raffronto fra le tutele economiche e normative dei CCNL da esse applicati (Commercio H011 ed Edile F011) con quelle del CCNL indicato dalla stazione appaltante (Metalmeccanico ed installazione impianti – C011), impegnandosi ad assicurare ai lavoratori che sarebbero stati utilizzati nell’appalto le stesse tutele economiche e normative del CCNL C011.

17. Con ordinanza collegiale n. 1299, pubblicata il 17 marzo 2026, considerata la complessità del giudizio di equivalenza delle tutele, questo Collegio ha ritenuto, ai fini del decidere, di “disporre verificazione, ai sensi degli artt. 19, 20 (sull’obbligo del verificatore di prestare il suo ufficio) e 66 c.p.a., individuando a tal fine, quale organo Verificatore, il Dirigente della Direzione Interregionale del Lavoro – sede di Milano, con facoltà di delega a un dirigente o funzionario di comprovata qualificazione in servizio nell’Ufficio;

(ponendo) al Verificatore designato il seguente quesito:

«Dica il Verificatore, esaminati gli atti e i documenti del fascicolo di causa ritenuti utili ai fini della risposta al quesito se – alla stregua della disciplina di gara e dei criteri individuati dall’ANAC nella “Relazione Illustrativa al Bando tipo n. 1/2023” e dall’Ispettorato nazionale del lavoro (INL) nella circolare n. 2 del 28.7.2020 – il giudizio di equivalenza economica e normativa del CCNL Commercio – Confcommercio – CNEL H011 e del CCNL Edilizia – Industria CNEL F012 rispetto al CCNL Metalmeccanica Industria – CNEL C011, alla luce dei vizi dedotti con il ricorso, sia da ritenersi attendibile e comunque congruo quanto a criterio tecnico impiegato e procedimento applicativo seguito»”.

18. In data 12 maggio 2026, la verificatrice ha depositato la relazione, concludendo nel senso che “L’analisi comparativa effettuata evidenzia, nel caso in esame, di contro, un trattamento economico-normativo complessivamente deteriore, con differenze non marginali su elementi fondamentali e comunque, per quanto concerne l’equivalenza normativa superiori a due parametri. L’art. 11 del Dgs. 36/23 impone che il contratto alternativo garantisca “le stesse tutele” di quello indicato nel bando, condizione che dall’analisi dei documenti non risulta soddisfatta”.

19. Con memoria depositata il 25 maggio 2026, la stazione appaltante e la controinteressata Eco Fly hanno contestato tali conclusioni, evidenziando – sotto vari profili – l’erroneo confronto tra i diversi livelli dei CCNL Terziario (H011), Edilizia (F012) e CCNL Metalmeccanici (C011).

20. Il Collegio, esaminata la relazione depositata in giudizio, ritiene non condivisibile quanto esposto dalla verificatrice, dal momento che le conclusioni appaiono errate in quanto basate su elementi parziali e non omogenei.

21. Innanzitutto, si osserva che la verificatrice si è limitata ad un raffronto di tipo formale tra le retribuzioni previste dai citati CCNL. In contrasto con i parametri sopra indicati (par. 9, 10, 11, 12 e 13), la verificatrice, dopo aver affermato che la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti avrebbe avuto “come riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite da (retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, elemento distinto della retribuzione, eventuali mensilità aggiuntive – tredicesima e quattordicesima – nonché ulteriori indennità previste)” (pag. 4 relazione), non solo non ha indicato le componenti fisse della retribuzione globale, ma si è limitata a riportare in un prospetto (pag. 5) le retribuzioni minime mensili dei livelli di inquadramento dei tre CCNL oggetto di giudizio di equivalenza. Inoltre, dopo aver rammentato che nel “CCNL Metalmeccanici la retribuzione è erogata su 13 mensilità, negli altri 2 su 14 mensilità”, la verificatrice ha affermato che il “diverso numero di mensilità non incide in quanto il parametro di riferimento è la retribuzione annua complessiva e le voci che la compongono”. La verificatrice, pur condividendo le osservazioni del CTU di Eco Fly sulla rilevanza delle indennità specifiche previste dalla contrattazione territoriale nel campo dell’edilizia quali componenti della retribuzione, ha escluso da tali indennità: il terzo elemento, i superminimi, i premi di produzione e gli elementi premiali perché tutti considerati dalla verificatrice come elementi “non garantiti costantemente”. Contrariamente a quanto affermato dalla verificatrice (pag. 6), i consulenti delle resistenti hanno invece individuato nel dettaglio le indennità della contrattazione territoriale, distinguendo tra quelle fisse (terzo elemento per il Commercio e indennità di settore CIPL per l’Edilizia) e quelle variabili. Le prime sono componenti fondamentali della retribuzione che variano in base alla provincia e al CCNL applicato e che non possono essere escluse dal giudizio di equivalenza.

22. Pertanto, una simile impostazione delle operazioni di verificazione non appare in linea con le sopra indicate coordinate normative e giurisprudenziali.

23. Dagli atti versati in causa (All. 3, doc. 67, osservazioni prodotte dal CTP del Comune nel contraddittorio del procedimento di verificazione) si giunge infatti a conclusioni opposte: la retribuzione globale annua (RGA) risultante dall’applicazione del CCNL Edilizia (F012) – a prescindere dall’applicazione del superminimo mensile, sul quale la verificatrice si è molto soffermata (pag. 5 relazione) – è maggiore rispetto al CCNL Metalmeccanici (C011), in considerazione soprattutto dell’indennità di settore stabilita dal CIPL per gli operai edili, e del c.d. terzo elemento provinciale per il CCNL Terziario (H011), relativo alla Provincia di Milano, non considerati nella relazione della verificatrice.

24. Uguali considerazioni possono essere fatte in relazione al giudizio di equivalenza delle tutele normative, desumendo la verificatrice la non equivalenza delle tutele assicurate dai CCNL unicamente dal numero degli scostamenti individuati, senza alcuna valutazione del loro effettivo rilievo e senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate.

25. Va infatti considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28 luglio 2020, n. 2 “ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo”- si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»)” (T.A.R. Piemonte, Torino, sez. I, 30 gennaio 2026, n. 170).

26. Alla luce di quanto detto, reputa il Collegio che la conclusione raggiunta dalla stazione appaltante, nei termini di una affermata equivalenza tra i CCNL posti a confronto sia, nel suo complesso, coerente e priva di vizi logici.

27. Ciò, anche avuto riguardo al fatto che in casi sovrapponibili alla fattispecie in esame, la giurisprudenza ha avuto modo di affermare che i CCNL Edilizia e Commercio offrono tutele economiche e normative equivalenti (o addirittura migliori) rispetto a quelle riconosciute dal CCNL Metalmeccanici.

28. Il riferimento è alle sentenze richiamate dalle parti resistenti, vale a dire alla sentenza del T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 325/2026 che, in un caso simile, ha avuto modo di precisare che “il CCNL Metalmeccanico ha infatti una RAL (Retribuzione Annuale Lorda) sensibilmente inferiore a quella prevista dal CCNL Edile” e alla sentenza del T.A.R. Piemonte, n. 170/2026, che ha esaminato un caso esattamente sovrapponibile, e che non risulta impugnata.

29. Di qui l’infondatezza del motivo in esame.

30. Con il secondo motivo di ricorso, l’ATI ricorrente deduce la “Violazione degli artt. 68 e 100 d.lgs. 36/2023. Violazione del principio del risultato – artt. 1 e 4 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e mani-festa irragionevolezza.

La ricorrente sostiene che la mandante Siram, che in base all’offerta avrebbe assunto il 27,5 per cento dei servizi di gestione crematorio ed obitorio, pari ad € 4.941.953,35, sarebbe del tutto priva del requisito esperienziale richiesto dall’art. 6.3 lett. a) del disciplinare (Esecuzione con buon esito di contratti aventi ad oggetto “gestione cremazioni feretri e gestione salme, rifiuti e sanificazione di ambienti con le caratteristiche presenti nel Capitolato speciale d’appalto”, nel triennio precedente alla data di pubblicazione del bando di gara (dicembre 2021 – novembre 2024), per enti pubblici o soggetti privati, con indicazione dei rispettivi importi e date, per un valore complessivo con esclusione dell’IVA almeno pari a € 3.600.000,00” (All. 6, doc. 5 ric. – pag. 14), tant’è che la stessa Siram nel suo DGUE avrebbe indicato che tale requisito sarebbe stato “soddisfatto da altro componente costituendo RTI” (All. 28, doc. 27, pag. 15 ric.). Quindi, la ricorrente deduce anche la violazione dell’art. 68, comma 11 del d. lgs. n. 36/2023, che prevede che i raggruppamenti di operatori economici sono ammessi alla gara se gli operatori che vi partecipano abbiano complessivamente i requisiti di capacità economica e professionale richiesti, “ferma restando la necessità che l’esecutore sia in possesso dei requisiti prescritti per la prestazione che lo stesso si è impegnato a realizzare”. La ricorrente censura inoltre l’art. 6.4 del disciplinare di gara, che prevede che “Il requisito di cui al precedente punto 6.3 lett. b) deve essere posseduto dal raggruppamento nel complesso” (doc. 5 – pag. 16) e lo schema di disciplinare di cui al Bando tipo n. 1/2023 ANAC.

31. Il motivo è infondato.

32. Negli appalti di servizi e forniture la giurisprudenza consolidata afferma che “non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa e la quota della prestazione di rispettiva pertinenza, essendo la relativa disciplina rimessa alle disposizioni della lex specialis della gara”; rientra pertanto nella discrezionalità della stazione appaltante sia stabilire il fatturato necessario per la qualificazione delle imprese, sia la fissazione delle quote che devono essere possedute dalle imprese partecipanti ai raggruppamenti (ex multis, Cons. Stato Ad. plen. 28 aprile 2014, n. 27).

33. Quindi, ove non sia stata espressamente richiesta dalla lex specialis la corrispondenza tra le quote di qualificazione e quelle di esecuzione, si verte in una situazione nella quale i requisiti di capacità tecnica sono previsti per l’intero raggruppamento, senza alcuna distinzione in relazione ai componenti, di talché “in mancanza di una specifica previsione contenuta nella lex specialis, e in assenza di una norma imperativa con valenza eterointegrativa”, non può disporsi l’esclusione della concorrente (Cons. Stato, III, 16 novembre 2018, n. 6471, Cons. Stato, III, 21 gennaio 2019, n. 491).

34. Nella Relazione Illustrativa al codice dei contratti pubblici il Consiglio di Stato, nel commentare il comma 11 dell’art. 68 , menziona il proprio precedente secondo cui “per l’appalto di servizi (e di forniture) non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa componente il raggruppamento e la quota di prestazione di rispettiva pertinenza, ma la relativa disciplina è rimessa alla lex specialis […] questo perché la regola della necessaria corrispondenza tra quote di partecipazione al raggruppamento temporaneo di imprese, a loro volta collimanti con le percentuali di esecuzione, e percentuale del possesso dei requisiti di qualificazione, deriva, dall’art. 92 d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 [oggi trasfuso all’Allegato II.12] norma che disciplina gli appalti di lavori” (Consiglio di Stato, Sez. V, del 31 marzo 2022, n. 2367).

35. Con il terzo motivo, la ricorrente deduce la “Violazione art. 104, D. Lgs. 36/2023. Violazione art. 7 del Disciplinare. Nullità del contratto di avvalimento. Carenza del requisito tecnico di cui all’art. 6.3, lett. b), del Disciplinare. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e travisamento”.

Secondo la ricorrente sarebbe nullo, per mancata indicazione delle risorse umane (operai specializzati), il contratto di avvalimento stipulato dalla Eco Fly con la Vezzani Forni S.r.l. (All. 37), che ha messo a disposizione di Eco Fly il requisito tecnico di qualificazione richiesto dall’art. 6.3, lett. b) del disciplinare. Nell’oggetto del suddetto contratto, sotto la voce personale, a dire della ricorrente figurerebbero solamente le seguenti tre figure: responsabile di commessa, preposto di area e preposto alla sicurezza; quindi, sarebbero assenti gli operai specializzati che il consulente di Altair ha ritenuto indispensabili per l’installazione delle linee di cremazione oggetto della fornitura.

36. Il motivo è infondato.

37. Ai sensi dell’art. 104 del d. lgs. n. 36/2023 il contratto di avvalimento è il contratto concluso in forma scritta con il quale una o più imprese ausiliarie si obbligano a mettere a disposizione di un operatore economico che concorre in una procedura di gara dotazioni tecniche e risorse umane e strumentali per tutta la durata.

38. Nelle gare pubbliche la giurisprudenza ha più volte ribadito che non può ritenersi valido ed efficace il contratto di avvalimento che si limiti ad indicare genericamente che l’impresa ausiliaria si obbliga nei confronti della concorrente a fornirle i propri requisiti e a mettere a sua disposizione le risorse necessarie, di cui essa è mancante, per tutta la durata dell’appalto, senza però in alcun modo precisare in che cosa tali risorse materialmente consistano (Cons. Stato, V, 2 dicembre 2016, n. 5052; id., V, 23 settembre 2015, n. 4456; id., IV, 9 dicembre 2015, n. 662; Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 2018, n. 1543).

39. La conseguenza della genericità del contratto di avvalimento si risolve nella sua nullità, “che, operando ab origine, comporta che il concorrente sia privo del requisito di capacità sin dal momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, il che ne impone l’esclusione dalla procedura medesima …” (Consiglio di Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4198).

40. È opinione consolidata che “Il contratto di avvalimento non deve, quindi, necessariamente spingersi sino alla rigida quantificazione dei mezzi d’opera, all’esatta indicazione delle qualifiche del personale messo a disposizione ovvero alla indicazione numerica dello stesso personale. Tuttavia, l’assetto negoziale deve consentire quantomeno “l’individuazione delle esatte funzioni che l’impresa ausiliaria andrà a svolgere, direttamente o in ausilio all’impresa ausiliata, e i parametri cui rapportare le risorse messe a disposizione” (Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2017, n. 3682).

41. Nella fattispecie il Collegio non rileva la sussistenza di cause di nullità del contratto di avvalimento: (i) stipulato in forma scritta ex art. 104 del d. lgs. n. 36/2023; (ii) sottoscritto digitalmente da Eco Fly, in qualità di ausiliata, e dalla Vezzani Forni, in qualità di ausiliaria, in data 12 marzo 2025, (ii) con oggetto determinato, riportando esso l’indicazione specifica delle risorse umane (pag. 3 del contratto: n. 1 Responsabile di commessa; n. 1 Preposto di Area e n. 1 Preposto alla sicurezza) e strumentali (Mezzi e strumenti) messe a disposizione dell’operatore economico per tutta la durata dell’appalto. Sicché la mancata indicazione degli operai specializzati – non richiesti dal capitolato per la linea di cremazione – non rende nullo il contratto di avvalimento.

42. Con il quarto motivo, la ricorrente deduce “Violazione artt. 41, comma 14, 108 e 110, D. Lgs. 36/2023. Incongruità dei costi della manodopera”.

La ricorrente sostiene che il costo della manodopera indicata da Eco Fly nella sua offerta non sarebbe congruo poiché – con riferimento alla fornitura di linee di cremazione – con il monte-ore dichiarato (7.642 ore) due soli operai non sarebbero sufficienti a completare l’installazione entro le tempistiche del cronoprogramma (con potenziale applicazione di penali da ritardo).

43. Il motivo è infondato.

44.Innanzitutto occorre evidenziare che l’ATI Eco Fly ha chiarito e dimostrato che l’installazione delle tre linee di cremazione è standardizzata e quindi a bassissima incidenza di manodopera, e ciò spiega la previsione di due soli operai.

45. Sul punto la stazione appaltante, con la memoria depositata il 1° dicembre 2025, ha osservato che l’ATI Eco Fly, nella sua scomposizione dell’offerta economica (doc. 35), nella parte riferita alla manodopera per lavori e fornitura con posa in opera delle tre nuove linee, ha indicato complessivamente nove risorse, di cui sette per lavori e due per la fornitura; quindi, come condivisibilmente affermato dalle parti resistenti, nell’ambito della propria organizzazione aziendale, nulla vieta che l’ATI utilizzi la manodopera, indicata per l’esecuzione di lavori, in ausilio alle 2 unità indicate per la fornitura.

46. Come correttamente rilevato dalla controinteressata Eco Fly (memoria depositata il 1° dicembre 2025), con tale motivo la ricorrente contesta il numero di risorse impiegate e non il monte-ore complessivo; quindi, per confutare tale motivo è sufficiente evidenziare che la congruità dell’offerta è stata comprovata proprio valorizzando economicamente il monte-ore complessivo (e non il numero di persone).

47. Con il quinto motivo di ricorso, la ricorrente deduce la “Violazione del Disciplinare di gara in relazione al requisito 3A. Violazione degli artt. 1.4 e 1.5 del Capitolato Speciale Violazione del principio del risultato – artt. 1 e 4 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e travisamento”.

La ricorrente contesta l’erronea attribuzione del punteggio applicato all’offerta tecnica del RTI Eco Fly, con particolare riferimento alla professionalità del responsabile tecnico di gestione degli impianti (il Responsabile Tecnico); quindi, a suo dire, il punteggio assegnato all’ATI Eco Fly dovrebbe essere decurtato di due punti, decisivi ai fini dell’aggiudicazione a favore dell’odierna ricorrente; atteso che la differenza del punteggio complessivo tra l’aggiudicataria e la ricorrente è di solo 0,16 di punto.

La ricorrente sostiene che il sig. Pierangelo Belotti (All. 38, doc. 38 – pag. 10) – indicato come Responsabile Tecnico di gestione di impianti sia meccanici sia di crematorio – non avrebbe mai svolto la funzione di Responsabile Tecnico di impianti meccanici, bensì solo di crematori, dal momento nelle attestazioni si afferma che il sig. Belotti avrebbe gestito impianti crematoriali e meccanici “presso” i crematori.

48. Il motivo è infondato.

49. L’art. 18.1 del disciplinare di gara prevede, al requisito 3A, una graduazione del punteggio da applicare al Responsabile Tecnico sulla base delle tipologie di prestazioni svolte da quest’ultimo – in qualità di responsabile tecnico o direttore tecnico – nell’ambito di contratti similari o assimilabili a quelli oggetto del bando di gara:

1 punto per la gestione di impianti meccanici;

3 punti per la gestione di impianti crematoriali;

5 punti per la gestione di impianti meccanici e crematoriali.

50. Eco Fly ha dimostrato il possesso del requisito 3A mediante sei attestazioni (All. 15, doc. 16) con cui i committenti hanno attestato che “la società ECO FLY S.p.A. […] rappresentata dal proprio responsabile tecnico Sig. Belotti Pierantonio […] ha regolarmente svolto l’attività di gestione dell’impianto crematorio e di impianti meccanici presso” i crematori di Bergamo, Varese, Pavia, Pisa e Cinisello Balsamo.

51. La tesi della ricorrente non può essere condivisa dal momento che conduce all’integrazione del requisito 3A, il quale, per l’attribuzione del punteggio massimo, richiede al Responsabile Tecnico di aver gestito “impianti meccanici e crematoriali” senza specificare che gli impianti meccanici debbano riferirsi a quelli presenti negli obitori, sicché l’attribuzione del punteggio massimo non è illegittima, avendo Eco Fly dimostrato il possesso del requisito qui in contestazione.

52. Con il sesto motivo, la ricorrente afferma l”Inammissiblità dell’offerta dell’ATI Eco Fly. Offerta condizionata ed irrealizzabile. Violazione art. 17 Disciplinare”.

La ricorrente afferma che il “Sistema ottico di rilevazione automatica della fine del processo di cremazione” offerto dalla controinteressata sarebbe nella disponibilità esclusiva dell’odierna ricorrente, in forza del contratto di partnership in esclusiva totale del brevetto Luce del 10 settembre 2024 stipulato con la B-CP S.r.l., concessionaria globale del predetto brevetto Luce (All. 39, doc. 39). Pertanto ai sensi dell’art. 16 del Disciplinare di gara l’offerta dell’ATI Eco Fly deve essere dichiarata inammissibile poiché condizionata ed irrealizzabile, con conseguente esclusione della stessa. In via subordinata, la ricorrente domanda che venga decurtato il punteggio assegnato alla controinteressata per tale requisito.

53. Il motivo è infondato.

54. La tesi di parte ricorrente è smentita dagli atti versati in giudizio dalla controinteressata Eco Fly, la quale ha prodotto l’offerta ricevuta il 7 marzo 2025 dalla B-CP S.r.l. (che, come detto, è la concessionaria del brevetto Luce) per l’utilizzo del Sistema Ottico (doc. 17), con un’esclusiva d’uso del dispositivo; pertanto, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, la controinteressata ha la disponibilità del sistema ottico.

55. Con il settimo motivo del ricorso introduttivo e con il primo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente deduce la “Violazione art. 95, comma 2, D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 3, All. II.10 al D.Lgs. 36/2023. Mancata esclusione per illecito professionale per violazioni fi-scali. Eccesso di potere, sviamento dei fatti” e la “Violazione art. 1, l. 241/1991. Violazione artt. 3 e 97 Cost.. Mancata esclusione per illecito professionale per violazioni fiscali. Eccesso di potere, sviamento dei fatti. Carenza di motivazione”.

La ricorrente sostiene che l’aggiudicazione sarebbe illegittima perché la mandante Siram nel suo DGUE (doc. 27) avrebbe dichiarato di aver commesso violazioni fiscali non definitivamente accertate per un importo di € 1.560.194,00. Quindi, il Comune avrebbe dovuto escludere Siram e con lei anche l’ATI Eco Fly.

Il Comune non avrebbe “riferito” la grave violazione fiscale commessa da Siram alla prestazione dalla stessa assunta all’interno dell’ATI; ciò quindi con evidente violazione dei sopra richiamati artt. 95, d. lgs. 36/2023, 3 e 4, comma 1, All. II.10 al d. lgs. 36/2023 ed eccesso di potere per evidente travisamento dei fatti.

Con il verbale del 7 ottobre 2025, a dire della ricorrente, il Comune avrebbe motivato in modo del tutto apparente sull’inidoneità del grave illecito professionale commesso da Siram ad incidere sulla sua affidabilità come operatore economico, con conseguente vizio di carenza di motivazione.

56. Le censure sono infondate.

57. Non ricorre nella fattispecie la causa di esclusione automatica dell’operatore economico di cui all’art. 94, comma 6, d. lgs. n. 36 del 2023, ma la diversa ipotesi di esclusione “non automatica” (discrezionale) di cui all’art. 95, comma 2, del cit. decreto.

58. L’art. 94, comma 6, d. lgs. n. 36 del 2023 prevede l’esclusione automatica dell’operatore economico che “ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali”, precisando che “costituiscono gravi violazioni definitivamente accertate quelle indicate nell’allegato II. 10”, il quale a sua volta qualifica come “violazioni definitivamente accertate” quelle contenute “in sentenze o atti amministrativi non più soggetti a impugnazione” (art. 1.1, allegato II. 10, d. lgs. n. 36 del 2023).

59. Orbene, emerge dalla documentazione in atti che la Siram ha dichiarato, in fase di partecipazione alla gara, l’esistenza di pendenze fiscali (pag. 4 All. 6, doc. 68 ric. motivi aggiunti Altair); in fase di verifica sui requisiti di partecipazione alla gara, la stazione appaltante ha quindi chiesto chiarimenti a Siram in merito alle posizioni segnalate dall’Agenzia delle Entrate.

60. Con nota del 18 settembre, Siram ha rappresentato che, con riferimento “all’avviso di Accertamento Nr TMB065B004312022 per l’anno d’imposta 2016, relativo al contribuente in oggetto, notificato il 09/12/2022 pari ad Euro 1.809.524,05, di cui imposta dovuta pari ad Euro 777.351,00, è stata presentata Istanza di adesione” che la stessa “ha presentato ricorso in data 28 aprile 2023, provvedendo anticipatamente al pagamento dell’importo di euro 322.555,00 pari ad ⅓ dell’imposta più relativi interessi”; inoltre, in relazione al citato avviso, ha rappresentato che “In data 30 novembre 2023 è stato depositato il dispositivo, a noi sfavorevole, della sentenza di primo grado n. 4243/2023 da parte della Corte di Giustizia Tributaria di I grado di Milano. In data 21 dicembre 2023 l’agenzia delle entrate ha notificato l’intimazione di pagamento per l’importo frazionato di Euro 912.135, 51, pari a ⅔ delle sanzioni, ⅓ dell’imposta e relativi interessi. In data 28 dicembre 2023 la società ha provveduto al pagamento dell’importo di Euro 912.581 adeguando la quota di interessi. (cfr. All. 2). Si precisa che tutti i pagamenti sono stati effettuati a titolo provvisorio in pendenza di giudizio.

Il 2 maggio 2024 è stato notificato l’atto di appello all’Agenzia delle Entrate e il 6 maggio 2024 è stato depositato l’atto di appello presso la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Lombardia. Alla causa è stato assegnato il numero di ruolo RGA n. 1350/2024.

L’udienza relativa all’appello è stata fissata per il 9 aprile 2025”; per quanto riguarda l’Avviso TMB033G00138-13 (2008) per l’anno di imposta 2008, Siram ha chiarito che “Si tratta di un accertamento riferibile al contribuente incorporato/a RETTAGLIATA SERVIZI SPA – CF 05863430962, per un importo dovuto di Euro 9.552,83, impugnato a suo tempo nei termini di legge con effettuazione dei relativi pagamenti previsti ex lege a titolo provvisorio (cfr. All. 3, All. 4). Allo stato il contenzioso è pendente innanzi alla Corte di Cassazione” e infine per l’Avviso di Accertamento “Nr TMB065B00213/2024 per l’anno d’imposta 2018 notificato il 28/10/2024 pari ad Euro 1.905.799,11, di cui imposta dovuta pari ad Euro 782.843,00. La Società ha provveduto a notificare il ricorso alla DRE Lombardia in data 10 dicembre 2024, provvedendo in data anticipatamente al pagamento dell’importo di euro 320.257,86, pari ad ⅓ dell’imposta più relativi interessi (cfr. All. 6). In data 12 dicembre 2024 è stato depositato il ricorso presso la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Milano. La causa è stata identificata con il numero di ruolo RGR n. 6062/2024”.

61. Risulta dalla documentazione prodotta che Siram ha trasmesso alla stazione appaltante le quietanze dei pagamenti effettuati in relazione alle proprie pendenze ( F24 del 28 dicembre 2023, 21 aprile 2023 e 11 novembre 2024) a titolo provvisorio, in pendenza di giudizio, per complessivi € 1.558.559,48, circostanza evidentemente apprezzata dalla stazione appaltante, la quale ha concluso la verifica sulle irregolarità fiscali dichiarate da Siram nel senso che tali irregolarità “non definitivamente accertate in carico a SIRAM S.P.A. sono tutte in fase di contenzioso (come indicato dall’Agenzia delle Entrate e dichiarato dall’operatore)” e pertanto, “non si ritiene vi siano motivi immediatamente escludenti in capo all’operatore economico dalla gara in oggetto”, sicché il provvedimento di non esclusione è stato legittimamente adottato sulla base dei parametri normativi sopra richiamati e risulta adeguatamente motivato; e quindi si sottrae alle censure di parte ricorrente.

62. Con l’ottavo motivo di ricorso introduttivo e con il secondo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente deduce la “Violazione artt. 95 a 98 del D. Lgs. 36/2023. Violazione del principio della fiducia ex art. 2, D. Lgs. 36/2023. Pendenza di processo penale” e la “Violazione art. 95, comma 1, lett. e), D. Lgs. 36/2023. Violazione art. 98, comma 3, lett. h), D.Lgs. 36/2023. Violazione del principio della fiducia ex art. 2, D. Lgs. 36/2023. Violazione art. 1, l. 241/1991. Violazione artt. 3 e 97 Cost.. Pendenza di processo penale. Mancata esclusione per grave illecito professionale. Eccesso di potere, sviamento dei fatti. Omessa valutazione di grave illecito professionale. Assenza di motivazione”.

Secondo la ricorrente, il Comune di Milano avrebbe dovuto escludere la mandante Siram in ragione del rinvio a giudizio della stessa (assieme a due suoi ex procuratori) per il reato di truffa ai danni dello Stato, reato che rientrerebbe nella fattispecie di illecito professionale contemplata dagli art. 95, comma 1, lett. e), e 98, comma 3, lett. h) del codice dei contratti e sarebbe contemplato dall’art. 24 del D. Lgs. 231/2001 e dall’art. 98, comma 2, lett. h), n. 5: “i reati previsti dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231”, considerato che il rinvio a giudizio sarebbe avvenuto il 27 dicembre 2021, quindi nel triennio di rilevanza di cui all’art. 96, comma 10, lett c), n. 1, d. lgs. n. 36/2023.

63. Il motivo è infondato.

64. Dalla dichiarazione (All. 1 doc. 30 Eco Fly) prodotta in sede di gara dalla Siram risulta che tali fatti – oggetto di procedimento penale pendente davanti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, sarebbero stati commessi da due ex procuratori ed ex dipendenti della Siram, le cui procure sono state revocate da oltre 4 anni; inoltre Siram ha riferito di aver appreso nel 2020 di indagini coordinate dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo nei confronti di tre ex procuratori – immediatamente sospesi – per reati di cui agli artt. 110, 319 e 321 c.p., riportando gli sviluppi delle vicende.

65. Quindi la stazione appaltante ha chiesto ulteriori aggiornamenti sulle vicende penali e Siram ha prodotto documentazione; in particolare, Siram ha evidenziato l’archiviazione del procedimento a carico della società per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato di corruzione e trasmesso copia della comunicazione attestante l’assenza di iscrizioni suscettibili di comunicazioni da parte della Procura di Palermo.

66. Così enucleate le circostanze di fatto rilevanti, si rileva che la valutazione di sussistenza di gravi illeciti professionali aventi portata escludente ha “carattere discrezionale” (Cons. St., sez. V, 16 febbraio 2023 n. 1645).

67. In particolare l’accertamento del grave illecito professionale e la sua incidenza sull’integrità e l’affidabilità del concorrente, presupposti per l’applicazione della causa escludente di cui all’art. 98, comma 2, lett. h), n. 5 del d. lgs. n. 36 del 2023, sono espressione di discrezionalità tecnica (e non amministrativa).

68. Con specifico riferimento alla decisione di ammettere alla gara l’offerente che ha dichiarato situazioni astrattamente riconducibili al grave illecito professionale, ipotesi che qui in astratto si ritiene ricorra, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che: “la stazione appaltante, che non ritenga la pregressa vicenda professionale dichiarata dal concorrente incisiva della sua moralità professionale, non è tenuta a esplicitare in maniera analitica le ragioni di siffatto convincimento, potendo la motivazione risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l’ammissione alla gara dell’impresa“, diversamente da quanto necessario per escludere il concorrente (Cons. St., sez. V, 16 gennaio 2023 n. 526);

– tale regola è destinata a “subire eccezione nel caso in cui la pregressa vicenda professionale dichiarata dal concorrente presenti una pregnanza tale che la stazione appaltante non possa esimersi da rendere esplicite le ragioni per le quali abbia comunque apprezzato l’impresa come affidabile” (Cons. St., sez. V, 19 febbraio 2021 n. 1500 e sez. III, 20 febbraio 2023n. 1700);

– in ogni caso “il sindacato che il giudice amministrativo è chiamato a compiere sulle motivazioni di tale apprezzamento deve essere mantenuto sul piano della “non pretestuosità” della valutazione degli elementi di fatto compiuta (nella specie, la non manifesta abnormità, contraddittorietà o contrarietà a norme imperative di legge nella valutazione degli elementi di fatto) e non può pervenire ad evidenziare una mera “non condivisibilità” della valutazione stessa” (Cons. St., sez. V, 16 febbraio 2023 n. 1645).

69. Rilevato quanto sopra, il Collegio ritiene che, alla luce degli approfondimenti svolti dalla stazione appaltante e della documentazione acquisita in sede di chiarimenti, la decisione di ammettere Siram non possa essere definita pretestuosa, sì che anche la censura su esposta va respinta.

70. Con il terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente deduce la “Violazione artt. 95, comma 1, lett. e), D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 98, comma 3, lett. b), D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 98, comma 3, lett. c), D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 1, l. 241/1991. Violazione artt. 3 e 97 Cost..Mancata esclusione per grave illecito professionale. Eccesso di potere, sviamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Omessa valutazione di grave illecito professionale. Omessa dichiarazione”.

La ricorrente censura la mancata esclusione dell’ATI Eco Fly dalla gara, in quanto: (i) a seguito di un procedimento penale a carico di tre ex procuratori, il contratto di Siram con l’Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo sarebbe stato sottoposto a misura straordinaria e temporanea di gestione da parte della Prefettura di Palermo; (ii) tale episodio avrebbe comportato l’annotazione da parte di ANAC sul suo casellario informatico in data 12 dicembre 2023; (iii) Siram avrebbe ricevuto l’applicazione di penali per Euro 7.470.000,00 in data 12 dicembre 2023, aumentate ulteriormente il 22 ottobre 2024, con conseguente omessa dichiarazione dell’importo aggiuntivo; quindi il Comune avrebbe “agito in totale assenza di istruttoria”.

71. Il motivo è infondato.

72. Innanzitutto, risulta dal riepilogo dei controlli che la stazione appaltante in data 7 ottobre 2025 ha consultato il Casellario delle imprese (ANAC) con esito “VERIFICA INSUSSISTENZA ANNOTAZIONI NEL CASELLARIO DELLE IMPRESE (ANAC) automaticamente escludenti” (All. 42, doc. 38b Comune di Milano), sicché la censura non può essere condivisa.

73. Quanto alla misura prefettizia, come noto l’art. 32 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90 (Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese interdette nell’ambito della prevenzione della corruzione) ha introdotto il c.d. commissariamento dell’impresa, nelle forme del commissariamento anticorruzione e antimafia. Il primo, che qui rileva, è disposto dal Prefetto su proposta del Presidente dell’ANAC in caso di pendenza di un procedimento penale per una serie di reati contro la pubblica amministrazione o se sia acquisita notizia di «situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali» attribuibili alla aggiudicataria del contratto pubblico.

74. Il Consiglio di Stato a proposito del commissariamento ha parlato di “sterilizzazione” del contratto dal pericolo di acquisizione di utilità illecitamente captate in danno della pubblica amministrazione, laddove dette utilità siano direttamente collegate al processo penale per reati previsti dal citato decreto.

75. In altre parole, si tratta di uno strumento di autotutela contrattuale previsto direttamente dalla legge, che riguarda soltanto il contratto (e la realizzazione dell’opera pubblica, la erogazione del servizio o l’effettuazione della fornitura) e non la governance dell’impresa, quindi non si tratta di una causa di esclusione automatica.

76. Risulta inoltre dalle memorie prodotte dalla controinteressata che la misura è stata più volte prorogata e impugnata davanti al T.A.R. Palermo.

77. Infine, con il quinto motivo di ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente deduce la “Violazione art. 95, comma 2, lett. e), D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 98, comma 3, lett. h), n. 5, D.Lgs. 36/2023. Violazione art. 1, l. 241/1991. Violazione artt. 3 e 97 Cost.. Mancata esclusione per illecito professionale. Eccesso di potere, sviamento dei fatti. Omessa valutazione del grave illecito professionale”.

La ricorrente sostiene che dalla dichiarazione resa da MBA Ambiente ai sensi dell’art. 95 (All. 7, doc. 69 ric.) è emerso che i suoi amministratori e legali rappresentanti – anche nella loro qualità di datori di lavoro – sarebbero stati condannati del Tribunale Penale di Milano con sentenza n. 1697 dell’8 febbraio 2024 (doc. 70), per il reato di omicidio colposo di cui all’art. 589 del c.p.; quindi ricorrerebbe la fattispecie di esclusione contemplata dagli artt. 95, comma 2, lett. e), e 98, comma 3, lett. h), D. Lgs. 36/2023, ossia l’esclusione dell’operatore economico nei cui confronti sia stata contestata o accertata la commissione, anche a carico dei suoi amministratori, di uno dei reati previsti dal D. Lgs. 231/2001, il quale, all’art. 25 septies, prevede il reato per cui sono stati condannati gli amministratori di MBA Ambiente.

74. Il motivo è infondato.

75. La vicenda richiamata dalla parte ricorrente risulta dalla dichiarazione prodotta in sede di gara da MBA Ambiente, in cui quest’ultima evidenzia che l’incidente mortale si verificò nel 2019, presso un cantiere allestito dalla stessa e che allo stato pende il processo di appello avverso la sentenza di condanna di primo grado, sicché anche in questo caso non ricorre una causa di esclusione automatica dell’operatore dalla partecipazione alla gara e vale quanto detto nel par. 68. MBA Ambiente ha inoltre dichiarato di aver assunto numerose misure di self cleaning, idonee a prevenire eventuali successivi eventi che incidano sulla salute e la sicurezza dei propri dipendenti.

74. Concludendo, per quanto sopra esposto, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e vanno pertanto rigettati.

75. Quanto appena evidenziato, in relazione all’infondatezza dei ricorsi, conduce al rigetto di tutte le ulteriori domande avanzate dall’ATI ricorrente e alla dichiarazione di improcedibilità del ricorso incidentale e dei suoi motivi aggiunti per carenza d’interesse ai sensi degli artt. 42, comma 1, e 35, comma 1, lett. c) del codice del processo amministrativo.

76. Infine, in considerazione della qualità e quantità delle prestazioni svolte, della tipologia di attività espletata, del tempo verosimilmente impiegato, il Collegio conferma l’acconto di euro 800,00 previsto dall’ordinanza collegiale n. 1299 del 2026 a favore della verificatrice e liquida l’ulteriore ammontare di euro 700,00 a saldo della prestazione eseguita, a carico dell’ATI ricorrente.

77. La complessità delle questioni esaminate giustifica, invece, l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti, dichiara improcedibile il ricorso incidentale e i suoi motivi aggiunti.

Compensa le spese.

Liquida complessivamente la somma di euro 1.500,00 (di cui euro 800,00, a titolo di acconto, già disposta nell’ordinanza n. 1299 del 2026) a favore della verificatrice e poste a carico dell’ATI ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

Marilena Di Paolo, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO