Accesso ai documenti: il regime dell’anonimato del segnalante varia in base alle modalità di acquisizione del documento (whistleblowing, segnalazione anonima e segnalazione nominativa)

01511 /2026 REG.PROV.COLL.

00857/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 857 del 2026, proposto da

Pubblica Assistenza Croce Verde Busallese Organizzazione di volontariato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Innocenzo D’Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Ministero della Salute, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – Nucleo Antisofisticazioni e Sanità (Nas) di Treviso, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute di Treviso in data 27 marzo 2026, prot. n. 76/2-3/2026 (VA), comunicato in data 27 marzo 2026, con cui è stato negato l’accesso agli atti oggetto dell’istanza presentata dalla ricorrente in data 17 marzo 2026, e per l’accertamento del diritto di accesso agli atti, con conseguente condanna dell’Amministrazione ad ostendere la documentarione richiesta;

Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2026 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Il legale rappresentante della Pubblica Assistenza Croce Verde Busallese ODV con istanza del 17 marzo 2026, ha chiesto al Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – N.A.S. di Treviso il rilascio di copia della segnalazione, menzionata nel rapporto di verifica di Azienda Zero del 16 dicembre 2025, nonché degli eventuali allegati. Detto rapporto dava atto che la verifica era stata eseguita il 18 novembre 2025

«in seguito a una segnalazione».

L’istanza di accesso è supportata dall’esigenza di tutelare i diritti del richiedente e dell’associazione dallo stesso rappresentata. In particolare, l’ente sarebbe stato destinatario, nel tempo, di plurime segnalazioni, frutto di un’iniziativa persecutoria, lesiva dell’immagine e della reputazione dell’ente stesso, idonea ad arrecare pregiudizio alla sua organizzazione e ai suoi operatori.

2. Il N.A.S. dei Carabinieri di Treviso con il provvedimento in epigrafe indicato ha respinto l’istanza di accesso in quanto avente ad oggetto atti sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990, dell’art. 9 del d.P.R. n. 184 del 2006 e dell’art. 1049, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 90 del 2010. Inoltre in motivazione è stato invocato l’indirizzo giurisprudenziale (Cons. Stato, III, 1° marzo 2021, n. 1717) secondo il quale l’esposto, ove si limiti a sollecitare l’esercizio di poteri ispettivi autonomamente spettanti all’Amministrazione, non presenta, di per sé, un rapporto di stretta strumentalità con l’atto conclusivo dell’attività ispettiva («pur costituendo l’eventuale segnalazione/esposto il presupposto dal quale ha avuto origine l’attività amministrativa che si è poi tradotta prima in verifiche ispettive, e poi in verbali di accertamento di illeciti amministrativi, di fatto la segnalazione, non può costituire oggetto di accesso agli atti, in quanto non sussiste il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità tra la c.d. denuncia scaturente dalla segnalazione e l’atto finale adottato dalla pubblica amministrazione. La segnalazione è, infatti, meramente sollecitatoria dell’esercizio della funzione amministrativa di controllo e verifica che compete alla P.A.»).

3. La ricorrente ha impugnato il provvedimento in epigrafe indicato deducendone l’illegittimità nella parte in cui viene opposto un rifiuto integrale; a suo avviso, la segnalazione di cui trattasi costituisce un documento specifico, puntualmente individuato e richiamato nel rapporto di verifica, e non sarebbe configurabile un diritto all’anonimato in capo al segnalante, mentre l’ostensione integrale della documentazione richiesta sarebbe necessaria per la tutela della reputazione, dell’immagine e dei diritti dell’ente.
4. All’udienza camerale del 1° luglio 2026, il difensore della parte ricorrente ha precisato che le segnalazioni aventi ad oggetto la sua assistita, ivi compresa quella per cui è causa, hanno dato luogo a verifiche ispettive all’esito delle quali non sono state irrogate sanzioni, ma sono state formulate prescrizioni. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.
5. Il ricorso è fondato, ma solo nei limiti di seguito
6. Giova innanzi tutto rammentare che la disciplina dell’accesso documentale, di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 241 del 1990, non è strutturata sull’alternativa rigida tra ostensione integrale e segreto assoluto. Qualora la ragione ostativa riguardi dati personali, elementi identificativi o parti separabili del documento, l’Amministrazione è tenuta a verificare se l’interesse conoscitivo possa essere soddisfatto mediante l’ostensione parziale, con oscuramento selettivo dei soli dati non ostensibili. Siffatta tecnica non costituisce un rimedio eccezionale, ma lo strumento ordinario di composizione dei contrapposti interessi – istanza di conoscenza e protezione della riservatezza – specie quando l’accesso sia funzionale all’esercizio del diritto di difesa e la protezione dei dati di terzi possa essere assicurata senza pregiudicare l’interesse dell’istante (Cons. di Stato, sez. VI, ord. 23 dicembre 2025, n. 10236; T.A.R. Piemonte, sez. II, 4 aprile 2025, n. 592).

Ciò posto, non giova all’Amministrazione richiamare in motivazione la giurisprudenza che qualifica l’esposto come un atto meramente sollecitatorio della funzione amministrativa di vigilanza e controllo. Se, infatti, tale qualificazione vale ad escludere che ogni segnalazione divenga automaticamente ostensibile per il solo fatto di avere provocato il controllo, essa non legittima la regola opposta, ossia la sottrazione indiscriminata all’accesso degli atti provenienti da coloro che abbiano sollecitato l’iniziativa dell’Amministrazione. Qualora l’interessato individui un documento determinato, ne dimostri il collegamento con una verifica effettivamente svolta e alleghi un interesse non emulativo alla conoscenza dei fatti rappresentati all’autorità, l’Amministrazione deve comunque procedere al vaglio concreto dell’istanza e, ove ne sussistano i presupposti, conformare l’ostensione mediante l’oscuramento di parti del documento.

6. In particolare occorre tenere distinto il tema dell’interesse alla conoscenza del contenuto della segnalazione dal tema dell’interesse alla conoscenza dell’identità dell’autore della segnalazione tenendo conto della disciplina generale del diritto di accesso posta dalla legge n. 241 del 1990.
7. L’art. 22 della legge 241 del 1990 subordina l’accesso alla titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. In materia di accesso difensivo, l’art. 24, comma 7, della medesima legge rafforza la funzione strumentale dell’istituto, senza tuttavia convertirlo in un potere conoscitivo illimitato.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che l’accesso difensivo richiede un rigoroso vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che l’istante intende curare o difendere (Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2021). Nello stesso senso, la giurisprudenza richiede che il documento presenti una specifica utilità rispetto alla posizione dell’istante, senza che sia necessario dimostrare anticipatamente la fondatezza dell’azione futura, ma con esclusione delle domande generiche, meramente esplorative o dirette a un controllo indistinto sull’operato dell’Amministrazione (ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 21 marzo 2024, n. 2773; T.A.R. Veneto, sez. I, 13 giugno 2025, n. 978).

8. Ebbene nel caso sottoposto all’esame del Collegio tale nesso senz’altro sussiste se si ha riguardo al contenuto della segnalazione. L’istanza di accesso della ricorrente, avente finalità sostanzialmente difensive, non investe genericamente l’attività del N.A.S., bensì un documento determinato – la segnalazione – menzionato nel rapporto di Azienda Zero e posto all’origine di una verifica ispettiva che, sebbene non sfociata in sanzioni, ha avuto come esito la formulazione di prescrizioni nei confronti della ricorrente (come precisato in udienza dal difensore della ricorrente medesima). La ricorrente vanta, pertanto, un interesse concreto a conoscere quali fatti siano stati rappresentati all’Autorità, quale consistenza essi presentino, se la segnalazione contenga dati obiettivi, valutazioni, omissioni o prospettazioni potenzialmente lesive, e quale relazione intercorra tra l’esposto e le successive prescrizioni.

Tale approdo è coerente con l’indirizzo recentemente espresso da questo stesso Giudice (T.A.R. Veneto, sez. I, 10 marzo 2026, n. 534): quando la richiesta sia riferita a una pratica, a un segmento istruttorio o a documenti determinati, l’istanza non può essere degradata a richiesta esplorativa sol perché l’interessato non conosce, prima dell’ostensione, l’intera consistenza del fascicolo. Il limite non è dato dall’ignoranza iniziale del contenuto del documento, fisiologica nell’accesso, bensì dall’assenza di un collegamento serio tra documento richiesto e posizione dedotta. Quel collegamento, nel presente giudizio, è assicurato dal rapporto di verifica, dall’attività ispettiva svolta e dalle prescrizioni formulate.

9. Diverse considerazioni richiede la pretesa ulteriore della ricorrente, avente ad oggetto la conoscenza del nominativo del segnalante e degli elementi, anche indiretti, idonei a identificarlo.

La premessa dalla quale muove la ricorrente è, in termini generali, condivisibile: fermo restando quanto si dirà con riferimento alle segnalazioni dei whistleblowers, nell’ordinamento non si rinviene un diritto assoluto e incondizionato all’anonimato in capo a chi presenta all’Amministrazione una segnalazione idonea stimolare l’esercizio di funzione amministrativa di vigilanza e controllo. Una volta ricevuta dall’apparato pubblico e utilizzata, se del caso, quale impulso o elemento dell’attività di vigilanza e/o di una verifica ispettiva, la segnalazione non resta nella disponibilità del suo autore. Il segnalante non può pretendere di trasformare unilateralmente la propria segnalazione in un documento sottratto alla conoscenza del soggetto inciso, né opporre un veto personale alla verifica dell’interesse ostensivo.

Tuttavia tale affermazione, se vale ad escludere un potere assoluto di interdizione in capo al segnalante, non conduce però ad affermare l’esistenza di un diritto assoluto del segnalato a conoscere l’identità dell’autore della segnalazione. Difatti il diritto di accesso c.d. classico è funzionale alla cura di una situazione giuridica tutelata dall’ordinamento. Il dato identificativo del segnalante, proprio perché ulteriore rispetto al nucleo fattuale dell’esposto, richiede pertanto una verifica autonoma di necessità, pertinenza e proporzione.

Il nominativo del segnalante è, dunque, ostensibile quando l’identità del segnalante sia essa stessa componente necessaria della tutela del segnalato. Ciò può accadere, ad esempio, ove siano allegati elementi circostanziati di falsità consapevole, abuso dello strumento della segnalazione, conflitto personale già individuabile, intento ritorsivo o concorrenziale, oppure quando sia concretamente prospettata un’azione nei confronti dell’autore e la sua identificazione non sia surrogabile mediante la conoscenza del contenuto della segnalazione. Non è invece sufficiente l’interesse a conoscere i fatti rappresentati all’Autorità, se tale interesse può essere soddisfatto mediante ostensione dell’esposto, con oscuramento dei dati identificativi del segnalante.

Nel caso in esame la ricorrente allega, a giustificazione dell’interesse a conoscere anche l’identità del segnalante, un’asserita attività persecutoria nei suoi confronti, nonché il pregiudizio reputazionale e il disagio organizzativo che sarebbe derivato dalle verifiche ispettive, alle quali, peraltro, è conseguita non già l’irrogazione di sanzioni, ma solo la formulazione di prescrizioni. Tali allegazioni fondano quindi il diritto a conoscere solo sul contenuto della segnalazione, ma non dimostrano – allo stato degli atti – che la conoscenza dell’identità dell’autore della segnalazione sia indispensabile ai fini della tutela di una situazione giuridica soggettiva.

Manca, quindi, il presupposto ulteriore che consente di superare la protezione del dato identificativo dell’autore della segnalazione, perché il fatto stesso che all’esito delle verifiche ispettive siano state formulate prescrizioni consente – quantomeno allo stato degli atti – di escludere che nella segnalazione siano stati rappresentati fatti e circostanze non corrispondenti al vero.

10. A conferma di tale conclusione vale evidenziare che l’esigenza di distinguere tra il contenuto della segnalazione e l’identità del suo autore discende dalla struttura e dalla funzione dell’accesso documentale.

L’accesso, come anticipato, non attribuisce al richiedente un potere di apprensione integrale del documento quale oggetto materiale, ma consente l’acquisizione delle informazioni necessarie alla cura della situazione giuridica allegata, nei limiti del collegamento, della pertinenza e della proporzione. Quando il documento contenga, congiuntamente, dati utili alla tutela e dati personali non necessari, l’ostensione deve essere conformata alla funzione che la giustifica.

Ciò impone l’adozione di una tecnica di bilanciamento idonea a contemperare l’utilità conoscitiva con i principi che governano l’ostensione dei dati identificativi – proporzionalità, adeguatezza, pertinenza e limitazione – secondo un criterio che può definirsi selettivo. La selezione non attenua la garanzia dell’accesso, né introduce una forma di conoscenza diminuita; essa piuttosto adegua l’ostensione alla struttura concreta del documento, separando il nucleo informativo rilevante dai dati identificativi che non soddisfano esigenze difensive. L’alternativa non è, dunque, tra la sostanziale apposizione del segreto all’intero documento e l’ostensione integrale di ogni suo elemento, ma tra conoscenza funzionale e acquisizione di dati ulteriori rispetto alla funzione dell’accesso.

È entro tale cornice di principio che dev’essere correttamente inteso l’orientamento giurisprudenziale – invocato dalla ricorrente – che esclude l’esistenza di un diritto assoluto all’anonimato dell’autore della segnalazione.

In proposito, il Giudice d’appello (Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2022, n. 1450) e questo stesso Tribunale (T.A.R. Veneto, sez. I, 6 luglio 2023, n. 995) hanno affermato che la riservatezza del segnalante non può operare come schermo quando la segnalazione abbia inciso sulla sfera giuridica di terzi; l’oscuramento del nominativo, in questa prospettiva, richiede una ragione concreta e non può dipendere dalla sola volontà dell’autore della comunicazione.

Tale orientamento è stato recentemente ribadito da questo stesso Tribunale (T.A.R. Veneto, sez. IV, 31 marzo 2026, n. 681, che richiama Cons. Stato, 16 febbraio 2026,

1. 1199). In tale occasione questo Tribunale ha favorevolmente scrutinato l’istanza di accesso concernente le dichiarazioni rese nei confronti della parte ricorrente, detenute dall’Amministrazione e da quest’ultima utilizzate per l’adozione del provvedimento finale, affermando quanto segue: «Il denunciante perde il controllo sulla propria segnalazione che diventa un elemento nella disponibilità dell’amministrazione. Non esiste alcun diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione che coinvolge altri soggetti, salva la dimostrazione … circa la sussistenza di una particolare esigenza di tutelare la riservatezza dell’autore della segnalazione».

Tale principio, benché condivisibile in linea generale, necessita però di essere precisato.

È ben vero che la negazione di un diritto assoluto all’anonimato impedisce di opporre un segreto generalizzato sulla segnalazione; ciò, nondimeno, non trasforma il nominativo del segnalante in un dato sempre ostensibile, in termini altrettanto assoluti. Occorre infatti verificare se l’identità dell’autore della segnalazione presenti una propria utilità difensiva, distinta dall’interesse alla conoscenza dei fatti oggetto della segnalazione. Il passaggio dall’ostensione del contenuto della segnalazione all’ostensione dell’identità del segnalante richiede, pertanto, una ragione ulteriore, poiché il dato identificativo non è automaticamente assorbito nel documento cui accede.

A questa conclusione conduce la più avveduta giurisprudenza, che valorizza l’esposto quale atto di impulso all’esercizio della funzione di vigilanza e controllo. Il Giudice d’appello (Cons. Stato, sez. III, 1° marzo 2021, n. 1717) ha evidenziato, al riguardo, che l’esposto del privato possiede ordinariamente valore sollecitatorio e non assume, di per sé, efficacia probatoria; la difesa del soggetto inciso si esercita, di regola, sugli accertamenti svolti dall’Amministrazione e sui fatti posti a base dell’attività conseguente, non necessariamente sull’identità dell’autore dell’impulso. Coerentemente, il Giudice di prime cure (T.A.R. Lazio Roma, sez. I-quater, 3 febbraio 2023, n. 1919) ha escluso l’accesso al nominativo dell’esponente quando la conoscenza dei fatti contestati sia già assicurata dagli atti del procedimento ispettivo e l’identificazione dell’autore non aggiunga un’utilità difensiva apprezzabile.

Più di recente, questo stesso Tribunale (T.A.R. Veneto, sez. I, 13 giugno 2025, n. 978, cit.), muovendo da tale cornice giurisprudenziale, ha indicato il criterio che risulta decisivo anche nel caso in esame. L’interesse alla conoscenza dei fatti rappresentati all’Autorità e l’interesse alla conoscenza dell’identità di chi li abbia rappresentati non coincidono. Il primo può sussistere quando l’esposto abbia dato luogo a controlli o verifiche incidenti sulla sfera dell’istante; il secondo richiede la dimostrazione che l’identificazione dell’autore sia necessaria alla tutela prospettata e non surrogabile mediante la sola conoscenza del contenuto della segnalazione.

La ratio decidendi – cui il Collegio intende dare continuità – può dunque essere sintetizzata come segue: il soggetto segnalato ha titolo a conoscere il contenuto della segnalazione, quali fatti siano stati ivi rappresentati e quale rapporto vi sia tra l’esposto e la conseguente attività amministrativa; però non ha, per ciò solo, titolo a conoscere anche l’identità dell’autore della segnalazione, se tale dato non sia necessario per soddisfare una specifica esigenza di tutela.

La regola così ricostruita è confermata dalla giurisprudenza sull’accesso parziale alla documentazione contenente dati di terzi. Il Giudice d’appello (Cons. di Stato, sez. VI, ord. 23 dicembre 2025, n. 10236, cit.) ha ammesso l’ostensione degli atti istruttori fondati su segnalazioni di terzi con oscuramento dei dati identificativi del segnalante. Il Giudice di prime cure (T.A.R. Piemonte, sez. II, 4 aprile 2025, n. 592, cit.) ha affermato, nello stesso senso, che la presenza di dati riservati o sensibili non esclude l’accesso difensivo, ma impone di limitarlo a quanto necessario, mediante espunzione dei dati eccedenti. La difesa non è, quindi, sacrificata quando l’istante ottenga la piena conoscenza dei fatti rilevanti; la riservatezza del terzo non è compressa oltre il necessario quando resti celato il dato personale privo di autonoma utilità difensiva.

11. Un’ulteriore conferma delle considerazioni sin qui svolte si ricava dalla giurisprudenza in tema di diritto all’anonimato del c.d. whistleblower, dalla quale – pur nella consapevolezza della specificità della materia e del regime speciale delle tutele apprestate dal legislatore con il d.lgs. n. 24 del 2023 – emerge, sul piano sistematico, il principio di separazione tra conoscenza dei fatti oggetto della segnalazione e rivelazione dell’identità del segnalante (cfr., in particolare, Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2025, n. 3958).

Nella stessa prospettiva può essere richiamato anche l’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 24 del 2023, nella parte in cui estende le misure di protezione del whistleblower a chi abbia effettuato una segnalazione anonima, laddove sia successivamente identificato e risulti destinatario di ritorsioni. Tale disposizione non introduce un generalizzato diritto all’anonimato; essa conferma, però, che l’identificazione del segnalante costituisce un passaggio giuridicamente sensibile, come tale non vietato in assoluto, ma neppure ordinariamente dovuto in assenza di un’utilità difensiva propria, concreta e non surrogabile mediante la sola conoscenza del contenuto dell’esposto.

12. Il meccanismo del bilanciamento dei contrapposti interessi, così ricostruito, trova un fondamento ulteriore nel principio solidaristico, qui inteso in un’accezione ristretta, pertinente alla struttura dell’accesso documentale e idonea a contemperare gli interessi in gioco: l’interesse a conoscere l’identità del segnalante per tutelare la propria sfera giudica e l’interesse a proteggere l’anonimato per stimolare la collaborazione del privato con l’Autorità titolare della funzione amministrativa di vigilanza e controllo. Benché, infatti, costituisca “interesse generale, tanto più nelle società complesse, che determinati fatti giuridici siano resi conoscibili a chiunque” (secondo un’accezione allargata del principio di solidarietà in tema di circolazione delle informazioni: Cass. civ. sez. I, ord. 15096/2015), la conoscenza dei dati detenuti dall’apparato pubblico non è mai protetta come libertà conoscitiva indeterminata. Nell’accesso documentale essa è ancorata a una posizione soggettiva legittimante e a un interesse diretto, concreto e attuale; nell’accesso difensivo è ulteriormente orientata alla cura o alla difesa di una situazione Anche laddove la trasparenza assuma forme più ampie, come      nell’accesso civico,            pur         risultando            affievolito    il    tema    della legittimazione, resta centrale il profilo funzionale della conoscenza, poiché l’ordinamento non tutela l’acquisizione del dato come fine in sé, ma in ragione della funzione che essa realizza.

La medesima prospettiva consente di respingere una lettura proprietaria del rapporto tra persona e dato. La solidarietà, quale principio declinato nell’art. 2 Cost., impedisce di ridurre la riservatezza a un mero ius excludendi alios, ma impedisce anche di trasformare l’accesso in una pretesa appropriativa di dati personali non necessari. Il dato personale non è un bene sottratto in modo assoluto alla circolazione giuridica; non è, tuttavia, neppure un’informazione liberamente esigibile quando la sua acquisizione non sia funzionale alla tutela allegata.

Applicato alle segnalazioni e agli esposti, il principio opera su entrambi i versanti. Dal lato del segnalante, l’anonimato non può essere invocato per schermare l’intero contenuto dell’esposto e impedire al soggetto inciso di conoscere i fatti portati all’attenzione dell’Autorità quando da quei fatti siano derivate verifiche ispettive, prescrizioni o sanzioni. Dal lato del segnalato, la funzione difensiva dell’accesso non può essere convertita in una pretesa identificativa non necessaria, perché l’automatica esposizione dell’autore della segnalazione produrrebbe un effetto dissuasivo sulla collaborazione dei privati con l’Autorità e potrebbe trasformare l’accesso in strumento di pressione.

Del resto la segnalazione, quando non risulti abusiva o emulativa, costituisce – giova ribadirlo – una preziosa forma di cooperazione del privato all’esercizio di funzione amministrativa di vigilanza e controllo, non priva di rilievo nell’ottica della partecipazione alla vita pubblica e allo sviluppo sociale di ciascun individuo, sia come naturale svolgimento della personalità umana, sia come adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (v. art. 2 Cost.). L’ordinamento non può proteggere tout court il segnalante, al punto da lasciare il segnalato privo di difere a fronte di una segnalazione abusiva o emulativa; ma non può neppure esporre automaticamente l’autore della segnalazione ogni volta che il destinatario della susseguente attività amministrativa invochi genericamente esigenze di tutela della reputazione o dell’immagine.

Il principio di solidarietà opera, così, in più direzioni regolando il rapporto trilaterale che si istituisce tra il segnalante, il segnalato e l’Autorità destinataria della segnalazione e dell’istanza di accesso. Il punto di equilibrio consiste, dunque, nel garantire, da un lato, la conoscenza dell’identità del segnante se necessaria per soddisfare specifiche esigenze di tutela e, dall’altro, nel garantire l’anonimato del segnalante laddove la conoscenza della sua identità non sia necessaria per soddisfare specifiche esigenze di tutela.

13. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte sul diritto all’anonimato, resta solo da evidenziare che il diritto stesso assume diverse connotazioni a seconda della forma in cui la segnalazione sia stata acquisita e conservata, dovendosi distinguere la segnalazione nominativa dalla segnalazione anonima e da quella anonimizzata in ossequio alla disciplina del whistleblowing.

Se la segnalazione è acquisita e conservata in forma anonimizzata – come accade nel caso delle segnalazioni dei whistleblowers – trova applicazione l’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24 del 2023, secondo il quale “La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”, fermo restando quanto previsto dallo stesso art. 12 in tema di rivelazione dell’identità del segnalante. Come evidenziato dalla giurisprudenza, tale disposizione pone «un divieto di carattere assoluto di accedere a tale segnalazione e tale divieto non ha limitazioni connesse allo stato del procedimento o ad altre circostanze di fatto. La disposizione normativa è, quindi, chiara nell’escludere la possibilità di accedere alla segnalazione e non consente, neppure, di attuare modalità di accesso che preservino l’identità del segnalante consentendo alla parte interessata di acquisire copia del documento pur con parziale oscuramento di alcune sue parti» (in questi termini, Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2025, n. 3958, cit.).

Se la segnalazione è anonima, l’Amministrazione può ben svolgere attività investigative per individuarne l’autore se la segnalazione stessa ha ad oggetto fatti e circostanze non corrispondenti al vero, nel qual caso potrebbero configurarsi i reati di diffamazione o finanche di calunnia. Tuttavia la sola circostanza che l’istanza di accesso abbia ad oggetto una segnalazione anonima non può certo trasformare il procedimento avviato a seguito dell’istanza stessa in un’attività investigativa diretta a ricostruire dati inesistenti o non detenuti, ivi compreso il nominativo dell’autore della segnalazione. Resta fermo che, come già ricordato, ai sensi dell’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 24 del 2023 le misure di protezione previste per i whistleblowers – ivi compresa quella di cui all’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24 del 2023 – si applicano “anche nei casi di segnalazione o denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o divulgazione pubblica anonime, se la persona segnalante è stata successivamente identificata e ha subito ritorsioni”,

Se, infine, la segnalazione è nominativa, la presenza del nominativo del segnalante nel documento non rende – giova ribadirlo ancora una volta – il dato automaticamente ostensibile, perché la segnalazione può essere ostesa con oscuramento dell’identità del segnalante e degli elementi idonei ad identificarlo, salvo che l’istante dimostri un interesse specifico alla conoscenza di tali dati, come nel caso in cui risulti che la segnalazione ha ad oggetto fatti e circostanze non con corrispondenti al vero.

14. Tornando al caso in esame, dev’essere riconosciuto l’interesse della ricorrente con riguardo al contenuto della segnalazione e degli eventuali allegati detenuti dall’Amministrazione. Difatti l’istanza di accesso ha ad oggetto un documento determinato; la segnalazione è richiamata nel rapporto di verifica; l’attività conseguente alla segnalazione non è rimasta priva di effetti perché, come riferito in udienza dal difensore della ricorrente, l’Amministrazione ha formulato prescrizioni dirette alla sua assistita. La conoscenza dei fatti segnalati è quindi utile per comprendere la genesi della verifica ispettiva, nonché per valutare l’eventuale sussistenza di profili lesivi dell’immagine e della reputazione della ricorrente.

Il diniego integrale, opposto dall’Amministrazione, sacrifica tale interesse in misura non proporzionata, perché non distingue tra contenuto della segnalazione, nominativo del segnalante, dati di terzi ed eventuali altri elementi riservati. Il provvedimento è, quindi, illegittimo nella parte in cui viene integralmente negato l’accesso alla segnalazione e agli eventuali allegati richiamati nel rapporto di verifica del 16 dicembre 2025.

Invece non è fondata la pretesa della ricorrente di conoscere il nominativo dell’autore della segnalazione. La ricorrente non ha allegato elementi idonei a dimostrare che l’identificazione del segnalante sia indispensabile per tutelare la propria sfera giuridica. Il riferimento a un’attività persecutoria e al danno reputazionale, pur rilevante ai fini dell’accesso al contenuto della segnalazione, giustifica la rivelazione dell’identità del segnalante perché non sono stati dedotti dedotti elementi circostanziati di falsità consapevole della segnalazione, di conflitto identificabile con un determinato soggetto, di azione già concretamente prefigurata nei confronti dell’autore o di altra ragione che renda la conoscenza dell’identità del segnalante necessaria per l’esercizio del diritto di difesa.

15. In definitiva il ricorso dev’essere accolto nei limiti innanzi indicati e, per l’effetto, il provvedimento impugnato dev’essere annullato nella parte in cui è stato integralmente negato l’accesso alla segnalazione e agli eventuali allegati richiamati nel rapporto di verifica del 16 dicembre 2025.

La domanda di annullamento dev’essere invece respinta nella parte in cui è diretta alla conoscenza del nominativo del segnalante e degli elementi idonei a identificarlo, non essendo stato dimostrato un interesse qualificato, concreto e attuale alla rivelazione di tali dati.

L’Amministrazione dovrà, quindi, consentire alla ricorrente, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, l’accesso ai documenti effettivamente detenuti, con le seguenti modalità: A) dovranno essere oscurati il nominativo del segnalante, i suoi dati personali e gli elementi, anche indiretti, idonei a identificarlo; B) dovranno essere oscurati altresì i dati personali di terzi non pertinenti o comunque eccedenti rispetto all’interesse conoscitivo riconosciuto; C) l’oscuramento di tali dati dovrà essere strettamente necessario e non potrà rendere incomprensibile il nucleo fattuale della segnalazione, salvo che singoli passaggi coincidano integralmente con dati identificativi non ostensibili.

Resta fermo che l’ordine di ostensione non comporta l’obbligo di formare nuovi documenti, di ricostruire dati non disponibili, di individuare l’autore della segnalazione, se anonima, o di rimuovere anonimizzazioni già presenti nella documentazione detenuta, ove ciò richieda un’attività ulteriore rispetto all’esibizione della documentazione esistente.

16. Le spese di lite possono essere integralmente compensate, in ragione dell’accoglimento solo parziale del ricorso e della complessità delle questioni

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui è stato negato integralmente l’accesso alla segnalazione e agli eventuali allegati richiamati nel rapporto di verifica del 16 dicembre 2025 e ordina all’Amministrazione di consentire l’accesso come indicato al paragrafo 15 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente

Nicola Bardino, Consigliere, Estensore

Andrea De Col, Consigliere

IL SEGRETARIO